ปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพของการวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย[๑]
นางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ[๒]
การวิเคราะห์ผลกระทบในการตรากฎหมาย
(RIA) มีเป้าประสงค์หลักสองประการ คือ (๑) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกระบวนการออกกฎระเบียบในการกำกับดูแลของภาครัฐ
และ (๒) เพื่อพัฒนาคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐให้สอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคม
โดยนอกจากเครื่องมือในการคำนวณต้นทุนและผลประโยชน์ (cost and benefit
methodologies) ซึ่งนับว่าเป็นหัวใจสำคัญของการจัดทำ RIA แล้ว การออกแบบกระบวนการและหน่วยงานกลางในการจัดทำ RIA ก็นับว่าเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญไม่แพ้กันในการกำหนดคุณภาพของการจัดทำ RIA
และการควบคุมคุณภาพของกฎระเบียบของภาครัฐ องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา
หรือ OECD จึงได้รวบรวมศึกษาปัจจัยเกี่ยวกับกระบวนการจัดทำ RIA
และปัจจัยเกี่ยวกับหน่วยงานผู้กำกับดูแลที่มีผลต่อระดับคุณภาพการจัดทำ
RIA จากประสบการณ์ของประเทศสมาชิก และพบว่าปัจจัยที่มีผลต่อคุณภาพการจัดทำ
RIA ซึ่งเกิดจากการออกแบบโครงสร้างกระบวนการและหน่วยงานกลางนั้นมี
๔ ประการหลัก ดังนี้
๑. การเริ่มดำเนินการ RIA
หน่วยงานควรเริ่มดำเนินการจัดทำ
RIA ให้เร็วที่สุด กล่าวคือ
หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายควรเริ่มดำเนินการในส่วนของการจัดทำ RIA ในระยะแรกสุดหลังจากที่ได้มีการประเมินแล้วว่ามีความจำเป็นจะต้องออกกฎหมายเพื่อมากำกับดูแลหรือแก้ไขปัญหาบางประการ
การเริ่มดำเนินการ RIA ก่อนที่จะมีการร่างกฎหมายจะช่วยให้หน่วยงานสามารถศึกษาและวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของทางเลือกต่าง
ๆ
ได้อย่างละเอียดครบถ้วนและไม่ยึดติดกับกรอบความคิดที่มักเกิดขึ้นในกรณีที่มีการร่างกฎหมายขึ้นก่อน
หากการจัดทำ RIA เริ่มขึ้นหลังจากหน่วยงานได้ลงทุนทรัพยากรบุคคลและงบประมาณไปกับการจัดทำร่างกฎหมายแล้ว
การจัดทำ RIA อาจถูกมองเป็นการสร้างภาระมากกว่าเป็นเครื่องมือในการออกกฎหมายให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมอย่างแท้จริง
๒.
ขอบเขตการดำเนินการ RIA (Scope):
RIA จะมีประสิทธิภาพมากขึ้นหากมีการกำหนดขอบเขตการดำเนินการให้เหมาะสมกับข้อจำกัดด้านบุคลากรและทรัพยากรอื่น
ๆ ของภาครัฐ การศึกษาตัวอย่างจากประเทศกลุ่มสมาชิก OECD
พบว่าการกำหนดขอบเขตการดำเนินการ RIA สามารถกระทำได้ ๒
วิธีดังนี้
แบ่งโดยลำดับชั้นกฎหมาย - รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ
RIA
ตามลำดับชั้นของร่างกฎหมายที่หน่วยงานเสนอ โดยบางประเทศเลือกจัดทำ RIA
เฉพาะในร่างกฎหมายลำดับรอง เนื่องจากในประเทศดังกล่าวการออกกฎหมายในชั้นพระราชบัญญัติจำเป็นต้องผ่านการตรวจสอบหลายขั้นตอนโดยละเอียดอยู่แล้ว
จึงไม่จำเป็นต้องกำหนดแนวทางในการดำเนินการ RIA เพิ่มเติมอีก แต่สำหรับกฎหมายลำดับรองลงมาที่หน่วยงานสามารถออกได้เอง
หน่วยงานอาจยังคงไม่สามารถจัดทำ RIA ได้เพียงพอ
จึงควรมีการกำหนดแนวทางการดำเนินการ RIA ในส่วนนี้ขึ้น ในทางตรงกันข้ามบางประเทศกลับเลือกใช้ทรัพยากรและบุคลากรที่มีองค์ความรู้เกี่ยวกับการจัดทำ RIA กับเฉพาะกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติที่มักจะมีผลกระทบในวงกว้าง
เพื่อให้การทำ RIA มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด
แบ่งตามระดับความรุนแรงของผลกระทบ - รัฐบาลอาจกำหนดขอบเขตการเลือกทำ
RIA
ตามระดับความรุนแรงของผลกระทบในเชิงปริมาณหรือคุณภาพ
ประเทศสมาชิกส่วนใหญ่จะพิจารณาระดับความรุนแรงของผลกระทบในเชิงปริมาณทางด้านต้นทุนการตรากฎหมาย
(Regulatory
Costs) เป็นหลักและใช้หลักฐานในเชิงคุณภาพทางด้านเศรษฐกิจหรือการแข่งขันเพื่อประกอบการพิจารณากำหนดขอบเขตการจัดทำ
RIA ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกากำหนดให้เฉพาะกฎหมาย (Major
rules) ที่มีต้นทุนการใช้บังคับรายปีเกินกว่า ๑๐๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐ
และมีผลกระทบรุนแรงต่อความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและระดับการลงทุนของประเทศเท่านั้นที่จำเป็นจะต้องมีการจัดทำ
RIA และในส่วนของประเทศเกาหลีใต้นั้น
เฉพาะกฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชนเกิน ๑ ล้านคน และเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศเท่านั้นที่จะต้องผ่านการจัดทำ
RIA ทั้งนี้ OECD
เห็นว่าการกำหนดขอบเขตในการจัดทำ RIA ในลักษณะนี้จะช่วยเพิ่มความชัดเจนและความยืดหยุ่นในการนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวไปปฏิบัติจริง
ในส่วนของ Two-Step RIA
Process ซึ่งปัจจุบันถูกใช้อยู่ในประเทศเนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย
เม็กซิโก เกาหลีใต้ และสหภาพยุโรป หน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายจะต้องจัดทำรายงาน RIA
ฉบับย่อเพื่อประเมินผลกระทบในเบื้องต้นก่อน โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลจะเป็นผู้พิจารณาว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะมีผลกระทบรุนแรงพอที่จำเป็นจะต้องจัดทำ
RIA ฉบับสมบูรณ์หรือไม่ โดยในหลักการนั้น การจำแนกกระบวนการ RIA เป็น ๒ ขั้นตอนในลักษณะนี้ จะช่วยให้ภาครัฐสามารถจัดสรรบุคลากรและทรัพยากรในการจัดทำ
RIA ได้อย่างมีประสิทธิภาพและเหมาะสมกับวัตถุประสงค์มากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม ผลสำรวจในประเทศเนเธอร์แลนด์ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ พบว่าหน่วยงานมักละเลยการประเมินผลกระทบในเบื้องต้นจึงทำให้การแบ่ง
RIA เป็นสองขั้นตอนในลักษณะนี้ไม่สามารถพัฒนาคุณภาพของการจัดทำ
RIA ขึ้นได้ตามที่คาดการณ์ไว้ ภาระดังกล่าวจึงมักจะตกอยู่กับหน่วยงานกลางซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบและกำกับดูแล
๓. กลไกการตรวจสอบคุณภาพของ RIA (Accountability and Quality Assurance
mechanisms)
การจัดตั้งหน่วยงานกลางเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการจัดทำ RIA ของหน่วยงานผู้เสนอร่างกฎหมายนับเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมคุณภาพของ
RIA ปัจจัยต่าง ๆ ที่มีผลต่อประสิทธิภาพของการทำงานของหน่วยงานกลาง
คือ (๑) วิธีการจัดตั้ง (โดยกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี) (๒) ขอบเขตของภารกิจและอำนาจ
(๓) ความเชี่ยวชาญของบุคลากรและทรัพยากรอื่น ๆ ในสังกัด (๔) ความเป็นอิสระในการดำเนินการ
และ (๕) การยอมรับและการสนับสนุนจากหน่วยงานอื่น ๆ โดย OECD เห็นว่าหน่วยงานกลางอาจมีอำนาจในการสั่งห้ามไม่ให้ร่างกฎหมายที่มีรายงาน
RIA ต่ำกว่ามาตรฐานผ่านเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้ (สหรัฐอเมริกา)
แต่หากปัจจัยอื่น ๆ ทางด้านการทำงานหรือการเมืองไม่อำนวย อย่างน้อยหน่วยงานกลางก็ควรมีอำนาจในการตรวจสอบและรายงานผลการตรวจสอบดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีก่อนที่ร่างกฎหมายจะได้รับพิจารณา
(ออสเตรเลีย)
นอกจากนั้น รัฐมนตรี
หัวหน้าหน่วยงาน หรือหัวหน้าฝ่ายวิเคราะห์ของหน่วยงานควรเป็นผู้ลงนามรับผิดชอบความถูกต้อง
และมาตรฐานของ RIA ก่อนที่จะได้รับการตรวจสอบจากหน่วยงานกลาง
เพื่อเป็นกลไกในการบังคับให้หน่วยงานทำการตรวจสอบความถูกต้องครบถ้วนของรายงาน RIA
ด้วยตนเองอีกทางหนึ่งก่อนการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี
๔. การรับฟังความคิดเห็นและการจัดทำ RIA
การนำผลการรับฟังความคิดเห็นมาเป็นส่วนหนึ่งในการจัดทำ
RIA นอกจากจะช่วยให้การวิเคราะห์ผลกระทบของหน่วยงานสอดคล้องกับบริบทและความต้องการของสังคมมากยิ่งขึ้นแล้ว
ก็ยังช่วยเพิ่มความโปร่งใสของการดำเนินการและความรับผิดชอบของผู้ดำเนินการ (Transparency
and accountability) รวมถึงช่วยส่งเสริมกลไกการตรวจสอบคุณภาพ
(Quality assurance) ตามที่ได้กล่าวไปข้างต้นอีกทางหนึ่งด้วย OECD ให้ข้อสังเกตว่า การจัดรับฟังความคิดเห็นในระยะเริ่มแรกของการจัดทำ
RIA อาจมีประโยชน์ต่อการควบคุมคุณภาพของ RIA มากกว่าการพัฒนาความโปร่งใสของการดำเนินการ เนื่องจากการรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่ระยะเริ่มแรกนอกจากจะส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนแล้ว
การนำผลการรับฟังความคิดเห็นดังกล่าวมาประกอบการจัดทำ RIA ยังจะทำให้หน่วยงานสามารถจัดทำร่างกฎหมายและวิเคราะห์ผลกระทบได้ตรงประเด็นปัญหามากขึ้นอีกด้วย
อย่างไรก็ดี ประสบการณ์จากประเทศออสเตรเลียแสดงให้เห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นหลังจากที่หน่วยงานได้จัดทำรายงาน
RIA เสร็จสิ้นแล้วนั้นยังคงส่งผลดีต่อการควบคุมคุณภาพเช่นกัน
เนื่องจากการตรวจสอบจากประชาชน (public scrutiny) จะเป็นแรงผลักดันให้หน่วยงานผู้รับผิดชอบตั้งใจจัดทำรายงาน RIA ให้มีคุณภาพที่ดียิ่งขึ้นอีกทางหนึ่ง
เพื่อลดปัญหาความไม่พึงพอใจที่อาจเกิดขึ้นจากประชาชนในชั้นการรับฟังความคิดเห็น
อนึ่ง OECD พบว่า ในการปฏิบัติจริงนั้น หัวใจหลักของความสำเร็จในการออกแบบโครงสร้างและกระบวนการจัดทำ
RIA คือ แรงสนับสนุนจากหน่วยงานของรัฐทุกภาคส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากหน่วยงานฝ่ายบริหารส่วนกลาง
ที่จะต้องมีความพร้อมและเต็มใจที่จะดำเนินการตามแนวปฏิบัติที่รัฐบาลวางไว้ แม้ว่าแนวปฏิบัติจะถูกกำหนดไว้ในรูปของกฎหมาย (เช่น
ประเทศเกาหลีใต้ เม็กซิโก และบางรัฐในออสเตรเลีย) มติคณะรัฐมนตรี (เช่น
ประเทศเยอรมนี, ญี่ปุ่น,
สหราชอาณาจักร) หรือคำสั่งนายกรัฐมนตรี (เช่น ประเทศอิตาลี, บางรัฐในออสเตรเลีย,
เนเธอร์แลนด์) แต่กระบวนการ RIA ก็ยังไม่อาจพัฒนาคุณภาพของกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ
หากหน่วยงานทุกภาคส่วนยังคงเห็นว่าการจัดทำ RIA เป็นเพียงข้อบังคับ
และไม่พร้อมใจสนับสนุน ให้ความสำคัญกับ RIA อย่างแท้จริง
************
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น