วันพุธที่ 25 มีนาคม พ.ศ. 2558

ex ante assessment of regulation & ex post evaluation of legislation

ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปตัวบทกฎหมาย:
การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายใหม่
และการประเมินความเหมาะสมของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับแล้ว

นายปกรณ์ นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ
(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันเป็นสากลนั้นเป็นการปกครองโดยยึดถือกฎหมาย ทุกคนในสังคมประชาธิปไตยมีหน้าที่ต้องเคารพและปฏิบัติตามกฎหมาย ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายย่อมมีความผิดและต้องได้รับโทษ ทั้งนี้ เพื่อรักษาความเป็นอยู่ของรัฐ ตลอดจนความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน กรณีจึงกล่าวได้ว่ากฎหมายนั้นเป็น “นโยบายสาธารณะ” อย่างหนึ่งเพราะมีผลกระทบต่อทุกองคาพยพในสังคม

                   เมื่อเป็นนโยบายสาธารณะ การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายต่าง ๆ นั้นจึงมิได้แตกต่างไปจากการริเริ่มหรือเสนอให้มีนโยบายสาธารณะอื่น ๆ กล่าวคือ การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายนั้นต้อง
·   มีข้อมูลสนับสนุนอย่างชัดเจนและเพียงพอว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นอย่างแท้จริง (sufficient evidence basis) ซึ่งต้องมีการศึกษาเชิงลึกถึงสภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหา (problem defined) ทางเลือกต่าง ๆ ในการแก้ไขปัญหานั้นนอกจากมาตรการทางกฎหมาย (alternative solutions) และต้องมีการปรึกษาหารืออย่างใกล้ชิดกับผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders consultation) ทุกกลุ่ม
· สามารถอธิบายได้ว่ากลไกที่จะกำหนดไว้ในร่างกฎหมายนั้นมีความเหมาะสมกับเรื่อง (suitable legal mechanism) หรือไม่ จะสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลภายใต้บริบทของสังคมไทย (Thai context) ได้อย่างไร และตัวชี้วัดความสัมฤทธิ์ผล (Key Performance Indicators) ของร่างกฎหมายนั้นคืออะไร
·   มีความคุ้มค่าเมื่อพิจารณาต้นทุนในการจัดทำและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของภาครัฐ (compliance cost) และต้นทุนในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายของประชาชน (administrative cost) เปรียบเทียบกับประโยชน์ที่จะได้รับจากกฎหมายนั้น (cost-benefit relationships)

                   ดังนี้ การริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายใด ๆ นั้นจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบ “อย่างเคร่งครัด” และ “โดยละเอียด” เสียก่อนเพื่อประเมินความจำเป็นว่ามีความจำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นจริงหรือไม่ และต้องกระทำก่อนที่จะมีการเสนอร่างกฎหมายทุกฉบับต่อฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการว่าสมควรจะมีกฎหมายเช่นว่านั้นหรือไม่ (ex ante assessment)

                   หาไม่แล้วกฎหมายที่จะตราขึ้นนั้นจะลิดรอนหรือจำกัดเสรีภาพของประชาชนโดยไม่จำเป็น สร้างต้นทุนแก่รัฐในการตราและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายในเรื่องที่รัฐไม่จำเป็นต้องเข้าไปยุ่งเกี่ยว โดยเฉพาะงบรายจ่ายประจำซึ่งเพิ่มสูงขึ้นทุกปี รวมทั้งเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันของภาคเอกชนรวมทั้งความสามารถในการแข่งขันของประเทศในเวทีโลก

                   ประเทศไทยวางหลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนี้ขึ้นแล้วตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 ซึ่งออกตามความในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 และมีการจัดทำคู่มือการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเผยแพร่เป็นการทั่วไปด้วย

                   อย่างไรก็ดี โดยที่หลักเกณฑ์การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายตามระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 มีลักษณะเป็นเพียงแนวปฏิบัติภายในของฝ่ายบริหาร หน่วยงานของรัฐจึงมิได้ดำเนินการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายกันอย่างจริงจัง หากทำเพื่อให้ครบขั้นตอนในการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเท่านั้น  

                   นอกจากนี้ กฎหมายที่เสนอโดยผู้มีสิทธิเสนอกฎหมายอื่นนอกจากคณะรัฐมนตรี เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร องค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชน ก็ไม่ผูกพันที่จะต้องตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวด้วยทั้งที่เป็นการริเริ่มหรือเสนอนโนบายสาธารณะที่มีผลกระทบต่อประชาชนทุกคนเช่นกัน

                   อีกประการหนึ่ง การวิเคราะห์ผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนั้นต้องดำเนินการอย่างจริงจัง “ก่อน” ที่จะมีการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบในหลักการของร่างกฎหมาย แต่ปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพ (Quality Control Unit) ของผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายชัดเจน แม้ในทางปฏิบัติสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะมีการวิเคราะห์ความจำเป็นในการตรากฎหมายที่หน่วยงานของรับเสนอมาพร้อมกับร่างกฎหมายด้วย แต่ก็เป็นการวิเคราะห์ “ภายหลัง” จากที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบในหลักการของร่างกฎหมายอันเป็นการตัดสินใจในทางนโยบาย (Policy approval) ว่าให้มีร่างกฎหมายนั้นไปแล้ว สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงทำได้เพียงเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาทบทวนว่าไม่ควรมีกฎหมายนั้นซึ่งไม่สอดคล้องกับขั้นตอนในการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี ทั้งยังเป็นการเสียเวลาโดยใช่เหตุ

                   หากมีการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายอย่างเข้มข้น นอกจากจะทำให้ได้มาซึ่งร่างกฎหมายที่มีคุณภาพและตอบสนองต่อความต้องการของสังคมส่วนใหญ่แล้ว ยังทำให้การตรวจพิจารณาร่างกฎหมายของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากขึ้นด้วย เพราะไม่ต้องย้อนกลับมาพิจารณาความเหมาะสมของร่างกฎหมายนั้นอีก

                   สำหรับกฎหมายที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วนั้น ในปัจจุบันถือว่าการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายนั้นเป็นดุลพินิจของผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น ๆ ซึ่งแน่นอนว่าเป็นการพิจารณาตามข้อเสนอแนะของข้าราชการประจำ แต่โดยที่ข้าราชการประจำส่วนใหญ่มีทัศนคติยึดติดกับกฎระเบียบดั้งเดิมเนื่องจากกลัวการเปลี่ยนแปลง (fear of change) จึงเป็นการยากที่จะเสนอให้ผู้รักษาการตามกฎหมายปรับปรุงกฎหมายในความรับผิดชอบให้ทันสมัย เว้นแต่เป็นการเพิ่มอำนาจหน้าที่หรือขยายขนาดขององค์กร อีกทั้งระบบการเมืองที่ไม่ค่อยมีเสถียรภาพทำให้ผู้รักษาการตามกฎหมายไม่ประสงค์ที่จะริเริ่มให้มีการ “สังคายนา” กฎหมายในความรับผิดชอบเนื่องจากต้องอาศัยเสียงข้างมากในสภา  ดังนี้ กฎหมายไทยจำนวนมากจึงมีบทบัญญัติที่ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วโดยผลของพัฒนาการของเทคโนโลยีสารสนเทศ และเมื่อกฎหมายไทยหยุดอยู่กับที่ ในขณะที่ประเทศอื่นพัฒนากฎหมายในเรื่องเดียวกันไปแล้ว กฎหมายไทยจำนวนมากจึงกลายเป็นอุปสรรคต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศในเวทีการค้าโลก และไม่ยืดหยุ่นต่อสถานการณ์อื่น ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอดังนี้

                   (1) สมควรตรากฎหมายกลางขึ้นเพื่อกำหนดให้ผู้มีสิทธิเสนอกฎหมาย “มีหน้าที่” ต้องวิเคราะห์ผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายของร่างกฎหมายที่จะเสนอทุกฉบับ ยกเว้นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด การขึ้น หรือการลดภาษีอากรอันเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นเร่งด่วนและอาจก่อให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบกันขึ้น และต้องเสนอรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายนั้นไปพร้อมกับร่างกฎหมายที่เสนอต่อหน่วยตรวจสอบคุณภาพ (Quality Control Unit) ของร่างกฎหมายและรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีหรือรัฐสภาเพื่อพิจารณาความเหมาะสมหรือจำเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นก่อนพิจารณาอนุมัติในหลักการของร่างกฎหมาย

                   (2) สมควรปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อกำหนดให้ “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” อันเป็นองค์กรที่มีอยู่แล้วทำหน้าที่ในเชิงรุกเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายของคณะรัฐมนตรี โดยให้ทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพ (Quality Control Unit) ของร่างกฎหมายและรายงานผลการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายทุกฉบับก่อนเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ยกเว้นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกำหนด การขึ้น หรือการลดภาษีอากร

                   (3) ไม่ควรให้การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายนั้นเป็นดุลพินิจของผู้รักษาการตามกฎหมายอีกต่อไป โดยสมควรตรากฎหมายกลางขึ้นเพื่อกำหนดให้ผู้รักษาการตามกฎหมายทุกฉบับพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบระยะเวลา 5 ปี นับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเพื่อปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับพลวัตรของโลก (ex post evaluation of legislation) และให้ “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” อันเป็นองค์กรที่มีอยู่แล้วทำหน้าที่เป็นหน่วยตรวจสอบคุณภาพผลการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และให้มีการเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนนั้นต่อสาธารณะและต่อรัฐสภาด้วย

                   ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนใคร่ขอนำข้อเสนอแนะของ UK Department for Business, Innovation and Skills ใน “Better Regulation Framework Manual – Practical Guidance for UK Government Officials (2013) มาเผยแพร่ต่อว่า ผู้ริเริ่มหรือเสนอให้มีร่างกฎหมายต่าง ๆ นั้นต้องเข้าใจในเบื้องต้นก่อนว่ากฎหมายนั้นไม่ใช่คำตอบของทุกปัญหา เพราะคนมักจะพูดว่าเรื่องนี้ที่เป็นปัญหานี้ยังไม่มีกฎหมายหรือกฎหมายมีช่องโหว่เพราะเป็นการพูดที่ง่าย ๆ แต่การเสนอกฎหมายนั้นมีผลกระทบในหลากหลายมิติ จึงไม่ใช่เอาง่ายเข้าว่า หากแต่ต้องมีเหตุผล ข้อมูล และหลักฐานประกอบข้อกล่าวอ้างอย่างหนักแน่น (substantive evidence) และต้องพิจารณาให้ละเอียดรอบคอบก่อนว่ามีทางเลือกอื่นใดในการแก้ไขปัญหาหรือไม่ อะไรบ้าง และต้องแสดงต่อสาธารณะให้เห็นได้ว่าต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับจากกฎหมาย (costs-benefits) นั้นเป็นอย่างไร คุ้มค่าหรือไม่ สามารถอธิบายผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการมีกฎหมายทั้งในระยะกลาง (intermediate outcomes) และผลลัพธ์สุดท้าย (final outcomes) ได้อย่างชัดเจน และถ้าเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจ ท่านต้องเข้าใจผลกระทบที่มีต่อต้นทุนในการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบการในระดับต่าง ๆ ทั้งขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่เป็นอย่างดี และมีมาตรการรองรับที่เหมาะสมด้วย.


                   

วันจันทร์ที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2558

เกร็ดการร่างกฎหมาย 9: Positive List กับ ejusdem generis

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   เมื่อหลายวันก่อนมีการประชุมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. .... ที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ บังเอิญร่างมาตรา 8 เขียนว่า
                   “มาตรา 8  การชุมนุมสาธารณะต้องไม่กีดขวางทางเข้าออก หรือรบกวนการปฏิบัติงาน หรือการใช้บริการสถานที่ ดังต่อไปนี้
                   (1) สถานที่ทำการหน่วยงานของรัฐ
                   (2) ท่าอากาศยาน ท่าเรือ สถานีรถไฟ หรือสถานีขนส่งสาธารณะ
                   (3) โรงพยาบาล สถานศึกษา และศาสนสถาน
                   (4) สถานทูตหรือสถานกงสุลของรัฐต่างประเทศ หรือสถานที่ทำการองค์การระหว่างประเทศ
                   (5) สถานที่อื่นตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด

           เมื่อ (5) เขียนเช่นนี้ องค์กรด้านสิทธิมนุษยชนแห่งหนึ่งจึงยกขึ้นให้ความเห็นประกอบการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติอย่างดุเดือดว่า ร่างพระราชบัญญัตินี้ให้อำนาจรัฐมนตรีที่จะประกาศสถานที่ใด ๆ เพิ่มเติมก็ได้ อันเป็นการให้อำนาจรัฐมนตรีลิดรอนสิทธิในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนอย่างกว้างขวาง ช่างเผด็จการนัก!!!

                   ว่าเข้าไปนั่น!!

                   เมื่อเห็นว่ากรรมาธิการหลายท่านดูเหมือนจะเคลิ้มไปกับความเห็นขององค์กรนี้ ท่านประธานจึงหันมาถามผู้เขียนว่าเป็นอย่างที่เขาว่าจริงหรือไม่ เพราะท่านเคยได้ยินคำถามเช่นนี้มาหลายครั้งแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องก็จะตอบเป็นเสียงเดียวกันว่ามันเป็น “แบบ”

                   “แบบ” มาอีกแล้ว!!!!

                ขอเรียนนะครับว่านี่ “ไม่ใช่แบบ” (Form) แต่เป็นวิธีการเขียนที่นักร่างกฎหมายทั่วโลกเขาเรียกว่า Positive List โดย Positive List จะมีสองส่วน กล่าวคือ ส่วนที่กำหนดชัดเจนว่ามีเรื่องใดบ้างที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายในลักษณะของ “อนุมาตราย่อย” ต้น ๆ (หรือที่เดี๋ยวนี้นักร่างกฎหมายยุคใหม่เขาอ่านว่า “วงเล็บ” แรก ๆ) กับส่วนที่ให้อำนาจแก่ผู้มีอำนาจหน้าที่รักษาการตามกฎหมายหรือปฏิบัติตามกฎหมายไปกำหนดเพิ่มเติมว่าเรื่องใดบ้างที่สมควรอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายนี้ด้วย ซึ่งจะปรากฏในอนุมาตราสุดท้ายหรือวงเล็บสุดท้ายว่า “(..) การอื่นที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด” หรือ “(..) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง” เป็นต้น

                   สำหรับสาเหตุที่ต้องใช้วิธีการเขียนแบบ Positive List นี้ก็เพื่อความยืดหยุ่นในการบังคับใช้กฎหมาย เพราะในชั้นที่ตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับนั้นเห็นว่ามีกรณีที่ต้องอยู่ภายใต้บังคับนั้นแน่ ๆ สี่ซ้าห้าหกกรณีดังที่กำหนดในอนุมาตราย่อยต้น ๆ แต่โดยที่เล็งเห็นได้ว่าในอนาคตก็อาจมีกรณีอื่น “ในทำนองเดียวกัน” ที่ควรจะต้องกำหนดให้อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายด้วย จึงมีการเขียนอนุมาตราสุดท้ายหรือวงเล็บสุดท้ายไว้ด้วยว่า “(..) การอื่นที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด” หรือ “(..) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง” เป็นต้น  ทั้งนี้ เพื่อให้กฎหมายสามารถพัฒนาไปได้โดยสอดคล้องกับสถานการณ์ในอนาคต เพราะถ้าไม่เขียนไว้เช่นนี้ หากต่อไปจะต้องกำหนดให้เรื่องใดอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายนั้นอีก ซึ่งแน่นอนว่าต้องใช้เวลาดำเนินการนาน กว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้เสียแล้ว

                  ทีนี้เมื่อเขียนกฎหมายอย่าง Positive List แล้ว ถามว่าจะตีความกันอย่างไร? รัฐมนตรีจะประกาศกำหนดอย่างไรก็ได้กระนั้นหรือ? กฎกระทรวงจะกำหนดอะไรก็ได้กระนั้นหรือ?
  
                 ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวถึงเหตุผลในการใช้วิธีการเขียนแบบ Positive List นี้ก็เพื่อความยืดหยุ่นในการบังคับใช้กฎหมาย เพราะในชั้นที่ตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับนั้นเห็นว่ามีกรณีที่ต้องอยู่ภายใต้บังคับนั้นแน่ ๆ สักห้าหกเรื่องที่กำหนดในอนุมาตราย่อยต้น ๆ แต่ก็เล็งเห็นได้ว่าในอนาคตก็อาจมีกรณีอื่น “ในทำนองเดียวกัน” ที่จะต้องกำหนดให้อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายด้วย

                   ดังนั้น การออกประกาศหรือกฎกระทรวงตามอนุมาตราสุดท้ายของ Positive List จึงต้องอยู่ภายใต้ “บริบท” (Context) ของอนุมาตราที่กำหนดชัดเจนไว้แล้วข้างต้น ไม่ใช่จะออกประกาศหรือกฎกระทรวงอย่างไรก็ได้ตามอำเภอใจ

                  การตีความอนุมาตราสุดท้ายของ Positive List ก็เป็นเช่นเดียวกัน ไม่ใช่จะตีความอย่างไรก็ได้ หากแต่ต้องตีความให้สอดคล้องกับอนุมาตราต้น ๆ ที่บัญญัติไว้ชัดเจนแล้วเท่านั้น จะตีความอนุมาตราโดยขยายความไม่ได้ เพราะการตีความโดยขยายความจะทำให้เกิด “ผลที่แปลกประหลาด” โดยจะมีคำถามย้อนกลับมาทันทีว่า แล้วกฎหมายอุตส่าห์จาระไนอนุมาตราก่อน ๆ นี้ไว้เพื่ออะไร หากอนุมาตราสุดท้ายมีความหมายกว้างราวกับมหาสมุทรแปซิกฟิกเช่นนี้

                   หลักการตีความดังกล่าวข้างต้น เป็นหลักพื้นฐานในการตีความกฎหมายอันเป็นสากลและรู้จักทั่วไปว่า “ejusdem generis” สรุปง่าย ๆ ก็คือหากบทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำต่อเนื่องกันหรือเรียงลำดับกัน และคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายมีความหมายทั่วไป กรณีต้องตีความคำสุดท้ายหรือลำดับสุดท้ายให้มีความหมายในทำนองเดียวกับคำหรือลำดับที่มีมาก่อนเพราะเป็นความเดียวกันหรือต่อเนื่องกัน

                   ดังนี้ จะเห็นได้ว่าการร่างกฎหมายและการตีความกฎหมายนั้นเป็นศาสตร์ ไม่ใช่ศิลป์ เพราะต้องดำเนินการตาม “นิติวิธี” (Juristic method) ที่เป็นสากลบนพื้นฐานของเหตุและผล มิใช่เพียงแค่การใช้ถ้อยคำสำนวนหรือเล่นสำบัดสำนวนโดยไม่มีเหตุผลทางกฎหมาย (Legal reasoning) รองรับ

                  เมื่อเป็นเช่นนี้ ในกรณีตามร่างมาตรา 8 (5) ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. .... ข้างต้นจึงมิใช่สถานที่ใด ๆ ก็ได้ หากแต่จำกัดเฉพาะสถานที่ 3 ประเภท คือ สถานที่ให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ศาสนสถาน หรือสถานที่ปฏิบัติงานของรัฐต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่ตั้งอยู่ในประเทศไทยเท่านั้น

                  ท้ายที่สุดผู้เขียนเห็นว่าการให้ความเห็นหรือวิจารณ์ร่างกฎหมายหรือเรื่องต่าง ๆ ของใครต่อใครต่อสาธารณะนั้น ต้องวางอยู่บนพื้นฐานของ “เหตุผลทางวิชาการ” มากกว่าความเชื่อหรือการใช้ถ้อยคำสำนวนเพื่อชวนให้หลงเชื่อ เพราะมิฉะนั้นแล้วการแสดงความคิดความเห็นของท่านจะทำให้สังคมเกิดความสับสน

                  ทำให้สังคมสับสนน่ะไม่เท่าไรหรอก แต่ท่านจะแสดงความรับผิดชอบต่อการกระทำของท่านอย่างไร??

                   ขณะเดียวกัน ผู้เขียนก็เห็นว่านักร่างกฎหมายทุกท่านก็ควรต้องอธิบายเหตุผลเหล่านี้ให้เป็นที่เข้าใจต่อสาธารณะด้วย เขาจะได้เข้าใจ

                   ไม่ใช่เอะอะก็แบบ!!!

                   ข้อมูลอ้างอิง
                   เรื่องเสร็จที่ 163/2519
                   เรื่องเสร็จที่ 174/2520
                   เรื่องเสร็จที่ 393/2524




[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2558) อนึ่ง บทความนี้เป็นความเห็นทางวิชาการของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย 

วันพฤหัสบดีที่ 19 มีนาคม พ.ศ. 2558

ความร่วมมือด้านกฎระเบียบของอาเซียน

นายปกรณ์ นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ
(นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ)
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ด้วยผู้เขียนมีโอกาสเข้าร่วมการประชุม Centres of Government (CoG) Meeting การประชุม ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Conference: Connectivity, Competitiveness and Regulatory Coherence และการประชุม First official meeting of ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Network ระหว่างวันที่ ๙-๑๒ มีนาคม ๒๕๕๘ ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย และผู้เขียนเห็นว่าการประชุมดังกล่าวนั้นเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาความร่วมมือด้านกฎระเบียบของอาเซียนอันจะนำไปสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนที่แน่นแฟ้นภายหลังปี ๒๕๕๘

                   น่าเสียดายที่หนังสือพิมพ์บ้านเราไม่นิยมนำเสนอข่าวในเรื่องทำนองนี้เท่าใดนักทั้งที่เป็นเรื่องที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ  อย่างไรก็ดี ผู้เขียนตระหนักดีว่าผู้เขียนไปประชุมครั้งนี้โดยใช้เงินแผ่นดินบางส่วน (ที่เหลือออกเงินเอง) จึงอยากเล่าให้ผู้เสียภาษีที่ไม่มีโอกาสได้เข้าร่วมประชุมได้รับทราบว่าเขาประชุมอะไรกัน และผู้เขียนมีความคิดเห็นต่อการประชุมนี้อย่างไร เผื่อว่าจะเป็นประโยชน์ต่อผู้เกี่ยวข้องบ้าง

                   ๑. การประชุม Centres of Government (CoG) Meeting

                       การประชุมนี้จัดขึ้นในวันจันทร์ ที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๘ เป็นการประชุมครั้งแรกของข้าราชการระดับผู้แทนของหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่สนับสนุนการดำเนินการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายด้านต่าง ๆ เพื่อประกอบการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีของประเทศสมาชิกอาเซียน ซึ่งเขาเรียกหน่วยงานเหล่านี้ว่า Centres of Government (CoG)

                       วัตถุประสงค์ของการประชุมนี้ก็เพื่อให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวของแต่ละประเทศตระหนักถึงความสำคัญของการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายเพื่อประกอบการตัดสินใจทางนโยบายของคณะรัฐมนตรีหรือประธานาธิบดีของประเทศสมาชิกอาเซียนโดยใช้ ASEAN Good Regulatory Practice (GRP) Guide ที่รับรองโดยที่ประชุมข้าราชการระดับสูงของอาเซียน (Senior Official Meeting: SEOM) ในการประชุมที่กรุงเทพฯ เมื่อปี ๒๕๕๒ เป็นแนวทางดำเนินการ เพื่อให้การวิเคราะห์และจัดทำนโยบายสาธารณะ (Public policies) ซึ่งรวมถึงการออกกฎหมาย กฎ ระเบียบด้วยนั้น วางอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลหลักฐานที่ชัดเจนและเพียงพอ (Evidence based policy making) ไม่ใช่นึกหรือมโนเอาเอง แต่ต้องมีผลการศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาและผลกระทบของนโยบายสาธารณะนั้นที่อาจมีต่อระบบเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างรอบคอบและรอบด้าน และโดยสอดคล้องกับพันธกรณีต่าง ๆ ของ ASEAN เพื่อให้กฎหมาย กฎ ระเบียบของอาเซียนมีความสอดคล้องกัน (ASEAN Regulatory Harmonization) อันจะเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินการร่วมกันภายหลังการเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนอย่างสมบูรณ์ (Beyond AEC 2015) ซึ่งที่ประชุมมีความเห็นพ้องกันที่จะให้ CoG ของแต่ละประเทศนำหลักการของ ASEAN GRP ไปปฏิบัติอย่างจริงจัง

                       ทั้งนี้ หลักการของ GRP นั้นสอดคล้องกับ การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย หรือ Checklists ของไทย ซึ่งเป็นไปในแนวทางเดียวกับ OECD Regulatory Impact Assessment (RIA) โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐทุกหน่วยต้องดำเนินการดังต่อไปนี้ก่อนการจัดทำและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ
·       วิเคราะห์สภาพปัญหาให้ชัดเจน
·       กำหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหา
·       ประเมินทางเลือกทั้งหมดที่เป็นไปได้
·    วิเคราะห์ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการใช้ทางเลือกแต่ละทางเพื่อหาทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด
·       ปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสียอย่างทั่วถึง

                       ในการประชุมนี้มีหัวหน้าคณะผู้บริหาร (Executive Director) ของ APEC (Dr. Alan Bollard) และผู้อำนวยการฝ่ายนโยบายกฎหมาย (Regulatory Division) ของ OECD (Nick Malyshev) เข้าร่วมประชุมด้วยเพราะ GRP นั้นเป็นประโยชน์ต่อการค้าระหว่างประเทศโดยรวม และผู้แทน APEC และ OECD รับที่จะให้ความสนับสนุนทางวิชาการแก่อาเซียนเนื่องจากเป็นเรื่องที่สอดคล้องกับนโยบายการค้าเสรีของ APEC และ OECD

                   ๒. การประชุม ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Conference: Connectivity, Competitiveness and Regulatory Coherence

                       การประชุมนี้จัดขึ้นระหว่างวันอังคาร ที่ ๑๐ ถึงวันพุธ ที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๕๘ เพื่อให้สมาชิกของอาเซียนและสมาชิก OECD ได้แลกเปลี่ยนเรียนรู้ประสบการณ์ในการนำ GRP และ RIA ไปปฏิบัติเพื่อนำไปสู่ความสอดคล้องกันของกฎหมาย กฎ ระเบียบของอาเซียน (ASEAN Regulatory Harmonization) ซึ่งเลขาธิการอาเซียนได้เข้าร่วมประชุมด้วย

                       ในการประชุมนี้ มาเลเซียในฐานะเจ้าภาพได้แสดงให้เห็นถึงความก้าวหน้าในการดำเนินการตาม GRP โดยมาเลเซียได้ร่วมมือกับ OECD เมื่อปีเศษที่ผ่านมาในการศึกษาวิเคราะห์ปัญหา อุปสรรค และแนวทางการใช้ GRP เป็นหลักในการพัฒนาและการดำเนินการตามนโยบายสาธารณะเพื่อให้ประเทศมีขีดความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลกสูงขึ้น ทั้งนี้ สถาบันเพิ่มผลผลิตของมาเลเซีย (Malaysia Productivity Corporation: MPC) ซึ่งเป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรม (Ministry of International Trade and Industry: MITI) เป็นผู้รับผิดชอบโครงการ

                       โดยผลการศึกษาวิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคของ OECD แสดงให้เป็นว่าโครงสร้างของระบบกฎหมายมาเลเซียมีความคล้ายคลึงกับโครงสร้างของระบบกฎหมายไทย กล่าวคือ ยังคงมุ่งเน้นการควบคุมอย่างใกล้ชิดผ่านระบบการอนุมัติอนุญาตที่กอปรไปด้วยขั้นตอนมากมายอันทำให้เกิดภาระแก่ประชาชน สร้างต้นทุนในการประกอบการ สร้างภาระงบประมาณภาครัฐ ทั้งยังเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตและประพฤติมิชอบ และการออกกฎหมายใหม่ ๆ ก็ยังมีแนวโน้มที่ยังยึดติดกับระบบควบคุมแบบดั้งเดิม

                       OECD จึงเสนอให้มีการกำหนดวิสัยทัศน์ในการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยงานให้ชัดเจนว่าต้องมุ่งไปสู่การเป็นประเทศที่มีรายได้สูง (Towards High Income Economy) โดยหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยมีพันธกิจที่จะต้องทำให้ประชาชนมี “Better Quality of Life” โดยใช้ ranking ของมาเลเซียใน Global Competitiveness Index Report ที่จัดทำโดย World Economic Forum (WEF) เป็น Key Performance Indicator (KPI) โดยหน่วยงานที่รับผิดชอบแต่ละ Index ที่ปรากฏอยู่ใน Global Competitiveness Index จะ สอบผ่านหาก ranking ที่ตนรับผิดชอบมี ranking สูงขึ้น โดยเหตุผลที่มาเลเซียกำหนด KPI เช่นนี้ก็เนื่องจาก Global Competitiveness Index Report เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของนักลงทุนทั่วโลกและมีมาตรฐานการประเมินที่เป็นที่ยอมรับ

                       สำหรับกฎหมายนั้น OECD เสนอให้มาเลเซียดำเนินการเป็นสองกรณี
                       กรณีที่หนึ่ง กฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้ว เบื้องต้นให้มีสำรวจว่ามีการอนุมัติอนุญาตให้มีการประกอบธุรกิจจำนวนเท่าใด ซึ่งพบว่ามีกิจการที่ต้องได้รับอนุมัติอนุญาตทั้งสิ้น ๗๖๗ กิจการ ต่อมาเป็นการทบทวนอย่างจริงจังว่าเป็นการอนุมัติอนุญาตที่ไม่จำเป็นกี่รายการ ซึ่งพบว่ามีกิจการที่ไม่จำเป็นต้องอนุญาตถึง ๓๑๓ รายการ ซึ่งก่อให้เกิดต้นทุนในการดำเนินการของเอกชน (Compliance Cost) ถึง ๗๒๙ ล้านริงกิตต่อปี (ประมาณ ๗,๒๙๐ ล้านบาทต่อปี) จึงมีการเลิกการอนุมัติอนุญาตดังกล่าวเสีย โดยปัจจุบันยังคงมีกิจการที่ต้องได้รับอนุมัติอนุญาตรวม ๔๕๔ รายการ แต่ในจำนวนนี้ มาเลเซียกำลังพิจารณาลดการอนุมัติอนุญาตลงอีก และมีการนำระบบ ICT มาใช้ในการอำนวยความสะดวกในการอนุมัติอนุญาตโดยให้บริการผ่าน Web Portal My Government (https://www.malaysia.gov.my/en/1-malaysia-one-call-centre) ซึ่งลดภาระแก่ประชาชน ลดต้นทุนในการประกอบการ ลดภาระงบประมาณภาครัฐ และลดการทุจริตและประพฤติมิชอบลงได้เพราะไม่มีการใช้ดุลพินิจ
                       กรณีที่สอง กฎหมายที่จะร่างขึ้นใหม่ มีการจัดตั้งคณะทำงาน (Task Force) ร่วมภาครัฐและเอกชน เรียกว่า PEMUDHA ซึ่งคล้ายกับ กรอ. ของไทยขึ้นโดยมีพันธกิจ “To Facilitate Business” ทำหน้าที่ให้ความเห็นประกอบการตัดสินใจของคณะรัฐมนตรีในการตัดสินใจในทางนโยบายและกฎหมายว่าร่างกฎหมายนั้นจะอำนวยความสะดวกในการประกอบธุรกิจอย่างไร ซึ่งต้องสอดคล้องกับหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนด้วย PEMUDHA จึงต้องพิจารณาทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม มิใช่ Business perspective เท่านั้น และ PEMUDHA จะนำ GRP มาใช้ในการตรวจสอบนโยบายสาธารณะที่เสนอซึ่งรวมถึงร่างกฎหมายด้วย

                       ทั้งนี้ ในวันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๕๘ นั้น มาเลเซียและ OECD ได้ร่วมกันเปิดตัวผลการศึกษาเรื่อง “Implementing Good Regulatory Practice in Malaysia” ด้วย ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าแนวทางการดำเนินการของมาเลเซียในเรื่องนี้เป็นสิ่งที่น่าสนใจ เพราะประเทศในกลุ่ม OECD ล้วนแต่เป็น ประเทศผู้ลงทุนที่มีคุณภาพทั้งสิ้น การจ้าง OECD ให้ดำเนินการศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะจึงเป็นการประชาสัมพันธ์ประเทศแก่นักลงทุนไปในตัวว่าบัดนี้มาเลเซียได้ยกระดับด้านกฎระเบียบเพื่อเข้าสู่มาตรฐานสากลแล้ว

                       สำหรับประเทศอื่นในอาเซียนนั้น สปป.ลาว กัมพูชา เวียดนาม และฟิลิปปินส์เพิ่งเริ่มนำหลัก GRP ไปใช้โดยความสนับสนุนของ ADB ซึ่งมีผู้แทนจาก ADB มาเป็น panelist เพื่อร่วม ประชาสัมพันธ์ผลงาน และพัฒนาการของทั้งสี่ประเทศนั้นด้วย ส่วนอินโดนีเซียพัฒนา RIA ขึ้นใช้ซึ่งสอดคล้องกับ GRP โดยได้รับความสนับสนุนทางวิชาการจากรัฐบาลฮอลแลนด์ เมียนมาร์ไม่มีการวิเคราะห์ GRP เนื่องจากสถานการณ์ในประเทศ สิงคโปร์ดำเนินการตามหลักการนี้มานานแล้วเนื่องจากเป็นสมาชิก OECD ส่วนบรูไนและติมอร์ เลสเต นั้นไม่ได้ส่งผู้แทนเป็น panelist

                       ผู้เขียนได้ร่วมแสดงประสบการณ์ของประเทศไทยในฐานะ panelist ด้วย โดยกล่าวถึงความเป็นมาและพัฒนาการของประเทศไทยในการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายก่อนการเสนอกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบาย (ex ante assessment) และได้กล่าวถึงความก้าวหน้าในการประเมินผลกระทบที่เกิดจากกฎหมายที่ใช้บังคับแล้ว (ex post evaluation of legislation) ตามร่างกฎหมายว่าด้วยการทบทวนความจำเป็นในการตรากฎหมาย การนำพัฒนาระบบการอนุมัติอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการอนุมัติอนุญาตของทางราชการ รวมทั้งการใช้ ICT ในการอนุมัติอนุญาตด้วย  ในการนี้ ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่พัฒนา RIA ขึ้นด้วยตนเองโดยไม่ได้รับการสนับสนุนจากองค์กรอื่นใดและได้พัฒนา Sunset law เป็น ex post evaluation of legislation ขึ้นเป็นรูปธรรมจนมีการเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาแล้วเป็นประเทศแรกในอาเซียน โดย Sunset law ของไทยกำหนดให้รัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกฎหมายแต่ละฉบับต้องจัดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกรอบ ๕ ปี นับแต่วันที่กฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งต้องเปิดเผยผลการพิจารณาทบทวนดังกล่าวต่อสาธารณะและต้องเสนอคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อทราบด้วย

                   ๓. การประชุม First official meeting of ASEAN-OECD Good Regulatory Practice Network

                   การประชุมนี้จัดขึ้นระหว่างวันพฤหัสบดี ที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๕๘ เพื่อให้ผู้ทำงานด้าน GRP และ RIA ระดับสูงของอาเซียนและ OECD ได้มีโอกาสพบปะหารือเพื่อประสานความร่วมมือระหว่างกันในเรื่องนี้ต่อไปในอนาคต โดยเครือข่ายนี้จะทำงานร่วมกับ SEOM และสำนักเลขาธิการอาเซียน และในเบื้องต้นกำหนดจะจัดให้มีการประชุมเป็นประจำทุกปี ส่วนค่าใช้จ่ายในการประชุมนั้นจะมีการหารือกันต่อไประหว่าง OECD, SEOM และสำนักเลขาธิการอาเซียน

                   ๔. ความเห็นและข้อเสนอแนะ

                       ๔.๑ ผู้เขียนเห็นว่าประเทศไทยมีระบบการตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายก่อนการเสนอกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบาย (ex ante assessment) มาตั้งแต่ปี ๒๕๔๕ แล้ว แต่การปฏิบัติที่ผ่านมายังไม่มีความจริงจังเท่าที่ควร การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายเป็นเพียงการกรอกแบบฟอร์มโดยปราศจากการวิเคราะห์ผลกระทบด้านต่าง ๆ อย่างจริงจังของหน่วยงานผู้เสนอกฎหมาย ทำให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติกฎหมายต่าง ๆ บนข้อมูลที่ไม่รอบด้าน ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ของโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว กฎหมายจึงไม่สอดคล้องกับความต้องการที่เปลี่ยนแปลงไปของสังคม และก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนในภาพรวม อันเป็นผลให้ประชาชนจำนวนมากละเลยไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ทั้งยังทำให้การบังคับใช้กฎหมายกระทำได้ด้วยความยากลำบาก ทั้งนี้ จากการตรวจสอบร่างกฎหมายที่เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้เขียนพบว่าหน่วยงานผู้ยกร่างกฎหมายยังเสนอให้ตรากฎหมายเพื่อควบคุมการประกอบกิจการต่าง ๆ ผ่านระบบการอนุมัติอนุญาตอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งการเสนอให้ตรากฎหมายเพื่อขยายอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐหรือจัดตั้งหน่วยงานของรัฐใหม่ ๆ อันเป็นภาระต่องบประมาณ เป็นต้น

                       ๔.๒ จากการศึกษารายงานของ OECD ผู้เขียนพบว่า ex ante assessment นั้นสามารถนำมาใช้กับการประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้นจากนโยบายสาธารณะอื่น ๆ ได้ด้วย มิได้จำกัดเฉพาะกฎหมายเท่านั้น และการประเมินผลกระทบดังกล่าวจะช่วยให้การพิจารณาอนุมัตินโยบายสาธารณะต่าง ๆ เป็นการพิจารณาแบบ Evidence based หรือเป็นการพิจารณาบนข้อมูลที่เพียงพอและรอบด้านว่าการนโยบายสาธารณะนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างไร และมีการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของนโยบายสาธารณะ (Cost-Benefit Analysis) นั้นอย่างจริงจังและเป็นระบบด้วย

                       ๔.๓ นอกจากการประเมินผลกระทบและความคุ้มค่าแล้ว หลักสำคัญของ ex ante assessment อีก ๒ ประการ ได้แก่ Stakeholders consultation และ Openness ยังช่วยให้การพิจารณาอนุมัตินโยบายสาธารณะต่าง ๆ มีความโปร่งใสและเป็นที่ยอมรับของประชาชนมากขึ้นอีกด้วย  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในยุคที่ข้อมูลข่าวสารแพร่กระจายอย่างรวดเร็วผ่านเทคโนโลยีสารสนเทศต่าง ๆ

                       ๔.๔ สำหรับข้อเสนอแนะเพื่อนำหลักการ ex ante assessment มาประยุกต์ใช้ให้ได้ผลอย่างแท้จริงนั้น ผู้เขียนเห็นว่าหากองค์กรที่เป็นแกนหลักของรัฐบาล (Centres of Government) ที่มีอยู่ในปัจจุบันปฏิบัติหน้าที่อย่างจริงจังแล้วจะสามารถแก้ไขปัญหานี้ได้ แทนที่จะตั้งคณะกรรมการแบบ ad hoc committee ขึ้นเพื่อกลั่นกรองเรื่องเสนอต่อคณะรัฐมนตรีตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้อพิจารณาอีกประการหนึ่งนั้น คณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสนอต่อคณะรัฐมนตรีนั้นเป็นคณะกรรมการในทางบริหาร และมีหน้าที่เสนอความเห็นต่อฝ่ายบริหารเพื่อประกอบการตัดสินใจเท่านั้น จึงไม่มีความรับผิดชอบตามกฎหมายและอาจเป็นช่องทางที่ทำให้เกิดการทุจริตทางนโยบายขึ้นได้อีกด้วย

                       ๔.๕ ผู้เขียนเห็นว่าประเทศไทยมี คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ อันเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑ อยู่แล้ว ซึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการพัฒนา แต่คณะกรรมการดังกล่าวกลับไม่มีบทบาทในการพิจารณาและให้ข้อเสนอแนะต่อนโยบายสาธารณะต่าง ๆ “ก่อน” เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ ทั้งที่มาตรา ๖ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีหน้าที่เสนอแนะและให้ความเห็นเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมต่อคณะรัฐมนตรีอยู่แล้ว  ผู้เขียนจึงเห็นว่าหากคณะรัฐมนตรีมอบหมายให้คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเปลี่ยนมาดำเนินการในเชิงรุกเพื่อสนับสนุนการดำเนินการของรัฐบาลในการพิจารณาอนุมัตินโยบายสาธารณะต่าง ๆ แล้ว จะเป็นการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ผู้เขียนเห็นว่าคณะกรรมการดังกล่าวควรทำหน้าที่เป็น Quality Control Unit ของ RIA แทนที่จะทำหน้าที่วางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแต่เพียงประการเดียวแล้วเงียบหายไป ผู้เขียนเห็นว่าเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะต่าง ๆ นั้นควรต้องผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการดังกล่าวก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีทุกเรื่อง แทนที่จะใช้วิธีการสอบถามความเห็นจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ซึ่งเป็นฝ่ายเลขานุการฯ ของคณะกรรมการดังกล่าวเท่านั้น 

                       ๔.๖ เช่นเดียวกัน ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการบุคลากรภาครัฐหรือกฎหมาย ผู้เขียนก็เห็นว่าสมควรที่จะต้องผ่านการพิจารณาของ คณะกรรมการ ก.พ.หรือ คณะกรรมการพัฒนากฎหมายซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญและประสบการณ์ในเรื่องดังกล่าวก่อนในฐานะที่เป็น Quality Control Unit ของ RIA ด้านการบริหารจัดการบุคลากรภาครัฐและกฎหมาย มิใช่เพียงสอบถามความเห็นจากสำนักงาน ก.พ. หรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นเพียงฝ่ายเลขานุการฯ ของคณะกรรมการดังกล่าวเท่านั้น

                   ๔.๗ สำหรับกรณีที่ว่า หากต้องเสนอเรื่องที่เป็นนโยบายสาธารณะต่อคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการ ก.พ. หรือคณะกรรมการพัฒนากฎหมายเพื่อเสนอแนะและให้ความเห็นในฐานะที่เป็น Quality Control Units ของ RIA ในด้านต่าง ๆ แล้วจะทำให้การดำเนินงานล่าช้านั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นปัญหาในการบริหารจัดการเพื่อให้มีการประชุมของคณะกรรมการต่าง ๆ ดังกล่าวซึ่งสามารถแก้ไขได้โดยใช้มาตรการทางบริหาร

                ๔.๘ สำหรับการจ้าง OECD ให้ศึกษาเรื่อง “Implementing Good Regulatory Practice in Thailand” เช่นเดียวกับที่มาเลเซียดำเนินการนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องที่น่าสนใจ เพราะจะเป็นการวิเคราะห์แบบ Outside-in หรือในแง่มุมที่ต่างประเทศให้ความสำคัญหากจะเข้ามาลงทุนในประเทศไทย อีกทั้งประเทศในกลุ่ม OECD เป็นประเทศผู้ลงทุนที่มีคุณภาพ การจ้าง OECD ให้ดำเนินการศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะจึงได้ทั้งผลงานที่เป็นรูปธรรม และเป็นการประชาสัมพันธ์ประเทศแก่นักลงทุนไปในตัวว่าไทยพยายามที่จะยกระดับด้านกฎระเบียบเพื่อเข้าสู่มาตรฐานสากล ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าคุ้มค่ากว่าการไปซื้อโฆษณาในนิตยสารหรือสื่อต่าง ๆ อย่างที่เคยดำเนินการมา


                   ท่านผู้อ่านมีความเห็นอย่างไรบ้างครับ???

วันอังคารที่ 3 มีนาคม พ.ศ. 2558

เกร็ดการร่างกฎหมาย 8: ต้องคำพิพากษาให้จำคุก - ต้องจำคุกจริงหรือไม่

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   เมื่อหลายวันก่อนผู้เขียนมีโอกาสไปชี้แจงร่างกฎหมายฉบับหนึ่ง บังเอิญมีนักกฎหมายผู้ใหญ่ท่านหนึ่งถามขึ้นอย่างเป็นทางการในที่ประชุมว่า การที่กฎหมายบัญญัติว่า “ต้องคำพิพากษาให้จำคุก” นั้น ต้องมีการจำคุกกันจริง ๆ หรือไม่ หรือเพียงแต่ศาลท่านพิพากษาให้ผู้นั้นต้องรับโทษจำคุกก็ครบองค์ประกอบแล้ว

                   ผู้เขียนไม่แน่ใจว่าท่านผู้ใหญ่ท่านนั้นทดสอบภูมิความรู้ของผู้เขียน หรือว่าท่านไม่รู้จริง ๆ แต่เข้าใจว่าถ้านักกฎหมายยังงงเสียเองแล้ว การให้ความเห็นทางกฎหมายอาจผิดเพี้ยนไปจากหลักการได้ จึงขอนำเรื่องเก่ามาเล่าใหม่เป็นเกร็ดความรู้สู่กันฟัง เผื่อคนรุ่นหลัง ๆ จะได้จำไปถ่ายทอดกันต่อไป

                   บทบัญญัติทำนองนี้ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องลักษณะต้องห้ามหรือการสิ้นสุดสมาชิกภาพหรือการพ้นจากตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ในกฎหมาย โดยมีวิธีเขียนอยู่ 2 แนวทางด้วยกัน กล่าวคือ แนวทางที่หนึ่ง จะเขียนว่า “ต้องคำพิพากษาให้จำคุก” ส่วนแนวทางที่สองจะเขียนว่า “ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก” หรือไม่ก็ “ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก”

                   ถามว่าเรื่องไหนจะใช้แนวไหนเขียน อันนี้ก็แล้วแต่เหตุผลของเรื่อง ไม่ใช่แบบ – ขอย้ำ – “ไม่ใช่แบบ” - โดยถ้าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญหรือมีความรับผิดชอบสูงมาก ๆ และผู้ร่างกฎหมายประสงค์จะให้ผู้นั้นเป็นแม่แบบในการประพฤติดีปฏิบัติชอบแก่บุคคลทั่วไป (Role model) เช่น รัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร กรรมการ ป.ป.ช. เป็นต้น เขาก็จะใช้แนวทางที่หนึ่ง คือเมื่อ “ต้องคำพิพากษาให้จำคุก” ก็สิ้นสุดสมาชิกภาพหรือการพ้นจากตำแหน่งแล้ว แต่ถ้าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทั่ว ๆ ไปหรือไม่ต้องรับผิดชอบอะไรมากมายนัก ก็จะให้โอกาสอยู่ในตำแหน่งจนกว่าการพิสูจน์ถูกผิดจนถึงที่สุดตามกระบวนการยุติธรรมเสียก่อนได้ ผู้ร่างกฎหมายก็จะใช้แนวทางที่สองในการเขียน คือ “ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก”  หรือ “ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก”

                   มีคนช่างสงสัยถามต่อไปอีกว่าแนวทางที่สองทำไมใช้ถ้อยคำต่างกัน กรณีหนึ่งเขียนว่า  “ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก” อีกกรณีหนึ่งเขียนว่า “ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก” ความสงสัยนี้ถ้าไปอยู่ในปากของพวกนักตะแบงแทงข้างก็จะยิ่งยุ่งเหยิงหนักเข้าไปอีก เพราะจะมีการโต้แย้งขึ้นมาโดยพลันว่า เมื่อกฎหมายเขียนต่างกัน แสดงให้เห็นว่ามีเจตนาต่างกัน มิฉะนั้นก็ต้องเขียนให้เหมือนกันแล้ว

                   ผู้เขียนได้ตรวจสอบกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 (พ.ศ. 2450) และประมวลกฎหมายอาญาฉบับปัจจุบันแล้ว แล้ว พบว่ามาตรา 7 แห่งกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 บัญญัติว่า “บุคคลควรรับอาญาต่อเมื่อ...” และมาตรา 12 บัญญัติว่า “อาญาสำหรับลงแก่ผู้กระทำผิดนั้น ท่านกำหนดไว้เปนหกสฐานดังนี้...” ซึ่งคำว่า “อาญา” ตามกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 จึงหมายถึง “โทษ” การรับอาญาจึงหมายถึงการรับโทษ ซึ่งมาตรา 2 ของประมวลกฎหมายอาญาบัญญัติว่า “บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อ...” ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าการเขียนว่า “ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก” จึงสอดรับกับการเขียนเรื่องการรับอาญาตามกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 และหลักการรับโทษในทางอาญาตามประมวลกฎหมายอาญา ส่วนการเขียนว่า “ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก” นั้น ค่อนไปในทางเป็นภาษาพูดและมีใช้น้อยมาก ความแตกต่างในการเขียนเช่นนี้จึงเป็นความแตกต่างของวิธีการเขียน (Style) ของผู้ร่างกฎหมาย แต่ทั้งนี้ไม่ว่าจะเขียนอย่างไร กรณีก็สื่อความหมายเดียวกัน   

                   ย้อนกลับมาที่คำถามว่าการจำคุกไม่ว่าจะเขียนโดยประการใดนั้น ต้องมีการจำคุกจริงหรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยวางหลักไว้ในเรื่องเสร็จที่ 34/2488 แล้วว่าต้องมีการจำคุกกันจริง ๆ ด้วย เพราะมาตรา 74 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่ใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2478 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบันโดยไม่มีการแก้ไขเลยนั้นบัญญัติว่า “ภายใต้บังคับแห่งมาตรา 73 และมาตรา 185 วรรค 2 เมื่อผู้ใดต้องคำพิพากษาให้จำคุกหรือประหารชีวิต หรือจะต้องจำคุกแทนค่าปรับ ให้ศาลออกหมายจำคุกผู้นั้นไว้” กล่าวคือ เมื่อผู้ใดต้องคำพิพากษาให้จำคุกต้องมีหมายของศาลให้จำคุกผู้นั้นไว้ด้วย ถ้าศาลมีคำพิพากษาลงโทษจำคุกจำเลยแต่ให้รอการลงโทษไว้ตามมาตรา 56 หรือมาตรา 58 แห่งประมวลกฎหมายอาญา หรือศาลยกโทษจำคุกแก่จำเลยตามมาตรา 55 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ก็ยังไม่ต้องออกหมายจำคุก

                   นอกจากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าวแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญก็เคยวินิจฉัยในเรื่องเดียวกันนี้ไว้ในคำวินิจฉัยที่ 36/2542 เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2542 ด้วย

                   อย่าเผลอไปตอบว่าเป็นแบบอีกล่ะ!!

                   อ้างอิง
                   เรื่องเสร็จที่ 34/2488
                   คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 36/2542
                  กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 (ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 25 ฉบับพิเศษ วันที่ 1 มิถุนายน ร.ศ. 127 (พ.ศ. 2450) หน้า 206
                   ประมวลกฎหมายอาญา
                   ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา



[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2558) 

วันอาทิตย์ที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2558

คำแปล พรบ การรับขนทางอากาศระหว่างประเทศ พ.ศ. 2558 โดยนางณัฏฐนิชา เอนกสมบูรณ์ผล (c) 2558

Translation[1]

INTERNATIONAL AIR CARRIAGE ACT
B.E. 2558 (2015)
                       

BHUMIBOL ADULYADEJ, REX;
Given on the 7th Day of February B.E. 2558;
Being the 70th Year of the Present Reign.

                        His Majesty King Bhumibol Adulyadej is graciously pleased to proclaim that:

                        Whereas it is expedient to have a law on international air carriage;

                        Be it, therefore, enacted by the King, by and with the advice and consent of the National Legislative Assembly as follows:

                        Section 1.     This Act is called “International Air Carriage Act B.E. ….”.

                        Section 2.     This Act shall come into force after the expiration of ninety days from the date of its publication in the Government Gazette.

                        Section 3.     In this Act:
                        “air carriage” means carriage of passengers, baggage or object by air by an aircraft;
                        “domestic air carriage” means carriage of passengers, baggage or object by air by an aircraft which the contracting party agrees that the places of departure and destination are within the territory of a country but it does not include an international air carriage under section 4 paragraph two and paragraph three;
                        “passenger” means a person whom the carrier allows him or her to travel on the aircraft and is not the aircraft crew;
                         “baggage” means checked and unchecked baggage;
                        “checked baggage” means the baggage in charge of the carrier and the carrier has issued a baggage identification tag;
                        “unchecked baggage” means a baggage in charge of the passenger besides of the checked baggage;
                        “cargo” means an asset which the consignor delivers to be in charge of the carrier for the purpose of air carriage;
                        “aircraft” means an aircraft under the law on aviation;
                        “carrier” means a person who operates the business of air carriage whether it is the carrier under the contract or the actual carrier and it shall mean a person who is a carriage of passengers, baggage or object by air by the aircraft;
                        “carrier under the contract” means a carrier who makes the contract on air carriage with a passenger, consignor, or any person who acts on behalf of the passenger or consignor;
                        “actual carrier” means a carrier who operates the air carriage in whole or in part of the route by using the authority of the carrier under the contract;
                        “consignor” means a person who is the contracting party to the carrier to deliver object in accordance with the air carriage contract;
                        “consignee” means a person who is identified as the consignee in the Air waybill ,receipt or in a note which the data appears by any other means in the case where there is no Air Waybill or receipt as the case may be;
                        “servant” means a person who work for the carrier regardless of remuneration;
                        “Special Drawing Right” means the Special Drawing Right in accordance with the law on authorization of and some provisions relating to Special Drawing Right in the International Monetary Fund.

                        Section 4.     This Act shall apply to the international air carrier with charge and it shall include international air carrier without charge operated by a person who is the commercial air carrier.
                        The international air carriage under paragraph one means carriage of passengers, baggage or object by air by the aircraft which the contracting parties agreed that the places of departure and destination are in the territories of two countries or are in the territory of one country but the stopping places being within the territory of another country whether there is a stopping place during the air carriage or transfer of carriage.
                        Carriage to be performed by several successive carriers is deemed to be one undivided carriage, whether it has been agreed in one single contract or a series of contracts and if it does not lose the character of international air carriage merely because one contract of or a series of contracts is to be performed entirely within the territory of the same country.

                        Section 5.     This Act shall not apply to the postal carriage which the carrier shall be liable only to the postal administration in accordance with the rules applicable to the relationship between the carrier and the postal administrations.

                        Section 6.     The carrier who operates domestic air carriage, into or out of the kingdom shall have the liability insurance of the carrier under this Act.
                        Rules, means and conditions on the insurance under paragraph one shall be as prescribed in the Ministerial Regulation.
                        In regard to the insurance under paragraph one, the Director-General of Department of Civil Aviation shall order the carrier to present the insurance warranty.
                        In the case of violation or failing to comply with paragraph one or paragraph three, the competent official with the authority to grant permission on air carriage shall order the carrier to stop its domestic air carriage, into or out of the kingdom until such carrier complies with paragraph one or paragraph three as the case may be.

                        Section 7.     Limits of liability of the carrier under this Act may be amended as prescribed in Royal Decree.

                        Section 8.     The Minister of Transport shall have charge and control of this act and shall have the power to prescribe Ministerial Regulation for the execution of this Act.
                        The Ministerial Regulation shall come into force upon its publication in the Government Gazette.

CHAPTER 1
Carriage of passengers and baggage
                       

                        Section 9.     In regard to carriage of passengers, document of carriage delivered shall include, at least, the followings:
                        (1) an indication of the places of departure and destination;
                        (2) an indication of at least one agreed stopping place in the case where the places of departure and destination are within the territory of a single country but the stopping place being within the territory of another country.
                        Any other means which preserves the information indicated in paragraph one may be substituted for the delivery of the document. If any such other means is used, the carrier shall offer to deliver to the passenger a written statement of the information so preserve.
                        The carrier shall deliver to the passenger a baggage identification tag for each piece of checked baggage.
                        The passenger shall be given written notice of the effect of limit liability of carriers in respect of death or injury and for destruction or loss of, or damage to, baggage, and for delay.
                        Non-compliance with the provisions of this section shall not affect the existence or the nullity of the contract of air carriage and the contract shall be under the provision of this Act.

                        Section 10.  Carrier shall be liable to damages occurred to the passenger in respect of death or bodily injury upon the condition that the accident which caused death or bodily injury occurred on board the aircraft or in the course of any of the operations of embarking or disembarking of passengers.

                        Section 11.  The carrier is liable for damage occurred in case of destruction or loss of, or of damage to, checked baggage upon condition only that the event which caused the destruction, loss, or damage occurred on board the aircraft or during any period within which the checked baggage was in the charge of carrier except if the damage resulted from the inherent defect, quality or vice of the checked baggage.
                        The carrier must admit the damage occurred to the unchecked baggage including the personal items the passenger takes on the aircraft if the damage resulted from its fault or that of its servants or agents.
                        If the carrier admits the loss of the checked baggage, or if the checked baggage has not arrived at the expiration of twenty-one days after the date on which it ought to have arrived, the passenger is entitled to enforce against the carrier the rights which flow from the contract of carriage.

                        Section 12.  The carrier is liable for damage occasioned by delay in the carriage by air of passengers or baggage except if it proves that it or its servants and agents took all the measures that could reasonably be required to avoid the damage.

                        Section 13.  If the carrier proves that the damage was caused or contributed to by the negligence or other wrongful act or omission of the person claiming compensation or the person from whom he or she derives his or her rights, the carrier shall be wholly or partly exonerated from its liability to the claimant to the extent that such negligence or wrongful act or omission caused or contributed to the damage.
                        In the case where the person claiming compensation is not the passenger by reason of death or injury of a passenger, the carrier shall be wholly or partly exonerated from its liability to the passenger to the extent that such negligence or wrongful act or omission caused or contributed to the damage.
                        The provisions in this Act applies to all the liability provisions in this Act.

                        Section 14.  For damages arising under section 19 not exceeding one hundred and thirteen thousand and a hundred Special Drawing Rights for each passenger, the carrier shall not be able to exclude or limit its liability except if it proves otherwise prescribed in section 13.
                        The carrier shall not be liable for damages arising under section 10 to the extent that they exceed one hundred and thirteen thousand and a hundred Special Drawing Rights for each passenger if it can prove that:
                        (1) such damage was not due to the negligence or other wrongful act or omission of the carrier or its servants or agents; or
                        (2) such damage was solely due to the negligence or other wrongful act or omission of a third party.

                        Section 15.  In the case of damages caused by delay in the carriage of passengers as specified in section 12, the liability of the carrier for each passenger is limited to four thousand six hundred and ninety four Special Drawing Rights.

                        Section 16.  In the carriage of baggage, the liability of the carrier in the case of destruction, loss, damage or delay is limited to one hundred and thirty one Special Drawing Rights for each passenger except if at the time when the checked baggage was handed over to the carrier, the passenger has made a special declaration of interest in the delivery at destination and has paid a supplementary sum if the case so requires.
                        In the case where the passenger has made a special declaration and paid a supplementary sum as specified in paragraph one, the carrier will be liable to pay a sum not exceeding the declared sum, unless it proves that the sum is greater than the consignor’s actual interest in delivery at destination.

                        Section 17.  The provisions in section 15 and section 16 shall not apply if it proves that the damage resulted from the wrongful act or omission of the carrier, servant or agent of the carrier by intentionally caused the damage or omitted despite knowing that the damage could happen. In this regard, if it is the act or omission of the servant or agent of the carrier, it has to be proved that the servant or agent of the carrier has acted within the scope of their work.

                        Section 18.  Limit of liability prescribed in section 14, section 15 and section 16 shall not affect the ruling of the Court specifying the Court fee and expense of the litigation incurred to the plaintiff including interest.
                        The foregoing provision under paragraph one shall not apply if the amount of the damages awarded does not exceed the sum which the carrier has offered in writing to the plaintiff within a period of six months from the date of the occurrence causing the damage or before the commencement of the action and, by calculation, the award the plaintiff received does not exceed limit of liability prescribed in section 14, section 15, or section 16, as the case may be.

                        Section 19.  Any clause on carriage of passengers and baggage which aims to exonerate the carrier from being liable or aims to limit liability to be lower than the provisions in this Act shall be deemed to be void and null and nullity of such clause shall not render the whole contract void and the contract shall be valid under this Act.

                        Section 20.  In the case where the aircraft accident occurred resulting in the death or injury of passengers, the carrier shall make advance payments to the persons who are entitled to claim compensation to meet the immediate economic needs of such person without delay.
                        Such advance payment shall not constitute a recognition of liability and may be offset against any amounts subsequently paid as damages by the carrier.

                        Section 21.  In the case where an action is brought against a servant or agent of the carrier arising out of damage under this Act in relation to the carriage of passengers and baggage, if the servant or agent of the carrier proves that they acted within the scope of their employment, the servant or agent of the carrier is entitled to avail themselves of the conditions and limits of liability which the carrier itself is entitled to invoke under this Act.
                        The aggregate of the amounts recoverable from the carrier, its servant and agent shall not exceed the said limit of liability.
                        The provision in paragraph one and paragraph two shall not apply if it can be proved that the damage resulting from the commission of an act or omission of the servant or agent of the carrier done with intent to cause damage or negligently despite knowing that the damage may occur.

                        Section 22.  In the case where the person entitled to receive baggage has a checked baggage delivered without complaint, he or she is deemed to be prima facie evidence that there has been the delivery of checked baggage in good condition in accordance with the baggage identification tag or with the document of deliver preserved in section 9 paragraph two.
                        In the case where the damage occurred to the checked baggage, the person entitled to delivery shall complain, in writing, to the carrier immediately after the damage was found and the latest within seven days as from the date on which the baggage was delivered.
                        In the case of delay in carriage, the person entitled to delivery shall complain in writing to the carrier within twenty one days as from the date on which the baggage was delivered.
                        In the case where the person entitled to claim baggage does not complain within the time period specified in paragraph two or paragraph three, the carrier cannot be sued expect in the case of fraud of the carrier.

                        Section 23.  In the case of carriage to be performed by various successive carriers which constitutes a single carriage and is not divided under section 4 paragraph three, each carrier shall be under the provision of this Act and is deemed to be one of the parties to the contract of carriage in so far as the contract deals with that part of carriage which is performed under its supervision.
                        In the case of carriage in paragraph one, the passenger or the person entitled to claim compensation relating to that passenger will have a right of action against the carrier which performed the carriage during which the accident or delay took place except in the case where the first carrier has assumed liability for the whole journey.
                        In regard to the baggage, the passenger will have a right of action against the first carrier and the last carriers including each may take action against the carrier which performed the carriage during which the destruction, loss, damage, or delay took place. These carriers will be jointly and severally liable to the passenger.

CHAPTER 2
Carriage of cargo
                       

                        Section 24.  In respect of the carriage of cargo, an air waybill shall be delivered.
                        Any other means which preserves a record of the carriage to be performed may be substituted for the delivery of an air waybill. If such other means are used and the consignor so requested, the carrier shall deliver to the consigner a cargo receipt permitting identification of the consignment and access to the information contained in the recorded preserved by any other means.

                        Section 25.  The air waybill or the cargo receipt shall include at least one of the followings in section 9 paragraph one including the weight of the consignment.

                        Section 26.  In the case where it has to meet the formalities of customs, police and similar public authorities, the consignor may be required to deliver a document indicating the nature of the cargo.
                        The provision in paragraph one shall not result in duties, obligation or liability to the carrier.

                        Section 27.  The air waybill shall be made out by the consignor in three original parts as follows:
                        (1) the first part shall be marked “for the carrier” and signed by the consignor;
                        (2) the second part shall be marked “for the consignee” and signed by the consignee and by the carrier;
                        (3) the third part shall be signed by the carrier who hand it to the consignor after the cargo has been accepted by the carrier.
                        The signature of the carrier and that of the consignor may be printed or stamped.
                        If, at the request of the consignor, the carrier makes out the air waybill, the carrier shall be deemed, subject to proof to the contrary, to have done so on behalf of the consignor.

                        Section 28.  In the case of carriage of multiple packages:
                        (1) the carrier of the cargo has the right to require the consignor to make out separate air waybill;
                        (2) any other means used to substitute the airway bill under section 24 paragraph two, the consignor has the right to require the carrier to deliver separate cargo receipt.

                        Section 29.  Non-compliance of section 24, section 25, section 26, section 27 or section 28 shall not affect the existence or completeness of the contract of air carriage and such contract shall be under the application of this Act.

                        Section 30.  The consignor is responsible for the correctness of the particulars and statements relating to the cargo inserted by it or on its behalf in the air waybill by it to on its behalf to the carrier for insertion in the cargo receipt or for insertion in the record preserved by the other means referred to in section 24 paragraph two.
                        The foregoing in paragraph one shall also apply where the person acting on behalf of the consignor is also the agent of the carrier.
                        The consignor shall indemnify the carrier against all damage suffered by it or by any other person to whom the carrier is liable, by reason of irregularity, incorrectness or incompleteness of the particulars and statements furnished by the consignor or on its behalf.
                        Subject to the provisions of this section, the carrier shall indemnify the consignor against all damage suffered by it or by any other person to whom the consignor is liable, by reason of irregularity, incorrectness or incompleteness of the particulars and statements furnished by the carrier or its behalf in the cargo receipt or in the record preserved by the other means referred to in section 24 paragraph two.

                        Section 31.  The air waybill or the cargo receipt is prima facie evidence of the conclusion of the contract, of the acceptance of the cargo and of the conditions of carriage mentioned therein.
                        Any statements in the air waybill or cargo receipt relating to the weight, dimensions and packaging of the cargo, as well as those relating to the number of packages, as prima facie evidence of the fact stated in the air waybill or cargo receipt; those relating to the quantity, volume and condition of the cargo do not constitute evidence against the carrier except so far as they both have been, and are stated in the air way bill or the cargo receipt to, have been, checked by it in the presence of the consignor, or relate to the apparent condition of the cargo.

                        Section 32.  When the consignor has carried out all the obligations under the contract of carriage, the consignor has the right to dispose the cargo as follows:
                        (1) to withdraw it at the airport of departure or destination;
                        (2) to stop it in the course of the journey on any landing;
                        (3) to deliver at the place of destination or in the course of the journey to a person other than the consignee originally designated;
                        (4) to require it to be returned to the airport of departure.
                        The consignor must not exercise the right of disposition in such a way as to prejudice the carrier or other consignors and must reimburse any expenses occasioned by the exercise of this right.
                        If it is impossible to carry out the instructions of the consignor, the carrier must so inform the consignor forthwith.
                        If the carrier carries out the instructions of the consignor for the disposition of the cargo without requiring the production of the part of air waybill or the cargo receipt delivered to the latter, the carrier will be liable, for any damage occurred thereby to any person who is lawfully in possession of that part of the air waybill or the cargo receipt. This shall be without prejudice to its right of recovery from the consignor.
                        The right conferred on the consignor ceases at the moment when that of the consignee begins in accordance with section 33. Nevertheless if the consignee declines to accept the cargo, or cannot be communicated with, the consignor resumes its right of disposition.

                        Section 33.  Except when the consignor has exercised its right under section 32, the consignee is entitled, on arrival of the cargo at the place of destination, to require the carrier to the cargo to it, on payment of charges due and on complying with eh condition of carriage.
                        The carrier has the duty to notify the consignee when the cargo arrives unless it is otherwise agreed.
                        If the carrier admits the loss of the cargo, or if the cargo has not arrived at the expiration of seven days after the date on which it ought to have arrived, the consignee is entitled to enforce against the carrier the rights which flow from the contract of carriage.

                        Section 34.  The consignor and the consignee can respectively enforce all the rights given to them by section 21 and section 33 each in its own name, whether it is acting in its own interest or in the interest of another, provided that the consignor or the consignee must comply with all the obligations imposed by the contract of carriage.

                        Section 35.  The provisions in section 32, section 33 and section 34 shall not affect either the relations of the consignor and the consignee with each other or the mutual relations of third parties whose rights are derived either from the consignor or the consignee.
                        The provisions of section 32, section 33 and section 34 can only be varied by express provision in the air waybill or the cargo receipt.

                        Section 36.  The consignor must furnish information and documents necessary to meet the formalities of customs, police and any other similar public authorizes before the cargo can be delivered to the consignee. The consignor shall be liable to the carrier for any damage occasioned by the absence, insufficiency or irregularity of any such information or documents, unless the damage is due to the fault of the carrier, its servants or agents.
                        The carrier is under no obligation to enquire into the correctness or sufficiency of such information or documents.

                        Section 37.  The carrier shall be liable for damage sustained in the event of destruction or loss of, or of damage to cargo upon the condition only that the event which caused the damage so sustained took place during the carriage by air.
                        The carrier shall not be liable if it proves that the destruction, or loss of, or damage to, the cargo resulted from one of the followings:
                        (1) inherent defect quality or vice of that cargo;
                        (2) defective packing of that cargo performed by a person other than the carrier or its servants or agents;
                        (3) an act of war or an armed conflict;
                        (4) an act of public authority carried out.
                        The carriage by air under this section shall include the period during which the cargo is in the charge of the carrier.
                        The period of the carriage by air does not extend to any carriage by land, by sea or by inland waterway performed outside an airport except the followings:
                        (1) such carriage by land, by sea or by inland waterway takes place in the performance of a contract for carriage by air for the purpose of loading, delivery or transshipment. In such case, it shall be presumed that the damage resulted from the event which took place during the carriage by air except if it can be proved otherwise;
                        (2) the carrier, without the consent of the consignor, substitutes carriage by another mode of transport for the whole or part of a carriage intended by the agreement between the parties to be carriage by air, such carriage by another mode of transport is deemed to be within the period of carriage by air.

                        Section 38.  The provisions in section 12 shall apply to the liability of the carrier for the damage resulted in the event of delay mutatis mutandis.

                        Section 39.  Liability of the carrier in the case of destruction, loss, damage or delay is limited to nineteen Special Drawing Rights per kilogramme unless the consignor has made, at the time when the package was handed over to the carrier, a special declaration of interest in delivery at destination and has paid a supplementary sum.
                        In the case where the consignor has made a special declaration and paid a supplementary sum under paragraph one, the carrier will be liable to pay a sum not exceeding the declared sum unless it proves that the sum is greater than the consignor’s actual interest in delivery at destination.

                        Section 40.  In the case of destruction, loss, damage, or delay of part of the cargo or any object contained therein, the weight to be taken into consideration in determining the amount to which the carrier’s liability is limited shall be only the total weight of the package or packages which is of destruction, loss, damage or delay as the case may be.
                        In the case of destruction, loss, damage or delay of a part of the cargo, or of an object contained therein, affects the value of other packages covered by the same air waybill, or by the same receipt or the same record by any other means as prescribed under section 24 paragraph two, the total weight of such package or packages shall also be taken into consideration in determining the limit of liability of the carrier.

                        Section 41.  The limit of liability under section 39 shall not affect the Ruling of the Court on the court fee and prosecution expense including interest to the plaintiff.
                        The provision in paragraph one shall not apply if the amount of the damages awarded does not exceed the sum which the carrier has offered in writing to the plaintiff within a period of six months from the date of the occurrence causing the damage, or before the commencement of the action and in sum the plaintiff received shall not exceed the limit of liability prescribed in section 39.

                        Section 42.  Any clause on carriage of cargo which aims to exonerate the carrier from being liable or aims to limit liability to be lower than the provisions in this Act shall be deemed to be void and null and nullity of such clause shall not render the whole contract void and the contract shall be valid under this Act.

                        Section 43.  In the case where an action is brought against a servant or agent of the carrier arising out of damage under this Act in relation to the carriage of cargo, if the servant or agent of the carrier proves that they acted within the scope of their employment, the servant or agent of the carrier is entitled to avail themselves of the conditions and limits of liability which the carrier itself is entitled to invoke under this Act.
                        The aggregate of the amounts recoverable from the carrier, its servant and agent shall not exceed the said limit of liability.

                        Section 44.  In the case where the person entitled to receive the cargo without complaint, he or she is deemed to be prima facie evidence that there has been the delivery of cargo in good condition in accordance with the air waybill or the cargo receipt or by any other means which preserves the record of the cargo in section 24 paragraph two.
                        In the case where the damage occurred to the cargo, the person entitled to delivery shall complain, in writing, to the carrier immediately after the damage was found and the latest within fourteen days as from the date on which the cargo was delivered.
                        In the case of delay in carriage, the person entitled to delivery shall complain in writing to the carrier within twenty one days as from the date on which the cargo was delivered.
                        In the case where the person entitled to claim cargo does not complain within the time period specified in paragraph two or paragraph three, the carrier cannot be sued expect in the case of fraud of the carrier.

                        Section 45.  In the case of carriage to be performed by various successive carriers which constitutes a single carriage and is not divided under section 4 paragraph three, each carrier shall be under the provision of this Act and is deemed to be one of the parties to the contract of carriage in so far as the contract deals with that part of carriage which is performed under its supervision.
                        In the case of carriage under paragraph one, the consignor will have a right of action against the first carrier and the consignee entitled to delivery will have a right of action against the last carriers and further, each may take action against the carrier which performed the carriage during which the destruction, loss, damage, or delay took place. These carriers will be jointly and severally liable to the consignor or the consignee.

CHAPTER 3
Combined Carriage
                       

                        Section 46.  Subject to the provision of section 37 paragraph four, in the case of combined carriage performed partly by air and partly by any other mode of carriage, the provisions of this Act shall apply only to the carriage by air.

CHAPTER 4
Carriage by Air Performed by a Person other than
the Contracting Carrier
                       

                        Section 47.  The provisions of this Chapter apply when a person who is the contracting carrier as a principal makes a contract of carriage governed by this Act with a passenger or consignor or with a person acting on behalf of the passenger or consignor and the actual carrier, by virtue of authority from the contracting carrier, the whole or part of the carriage, but is not with respect to such part a successive carrier within the meaning of this Act. Such authority shall be presumed in the absence of proof to the contrary.

                        Section 48.  If an actual carrier performs the whole of part of carriage which is governed by section 47, both the contracting carrier and the actual carrier shall be under this Act. The contracting party shall be liable for the whole carriage as aimed in the contract while the actual carrier shall be liable for the part performed by it, except as otherwise provided in this Chapter.

                        Section 49.  The acts and omissions of the actual carrier and of its servants and agents acting within the scope of their employment shall, in relation to the carriage performed by the actual carrier, be deemed to be also the acts and omissions of the contracting party.
                        In the case of carriage performed by the actual carrier, the acts and omissions of the contracting carrier and those of its servants and agents of the contracting carrier acting within the scope of their employment shall also be deemed to be the acts and omissions of the actual carrier. Nevertheless, no such act or commission shall subject the actual carrier to liability exceeding the amounts referred to in this Act.
                        Any special agreement under which the contracting carrier assumes obligations not imposed by this Act or any waiver of rights or defences conferred in this Act or any special declaration of interest in delivery at destination contemplated in section 16 and section 39 shall not affect the actual carrier unless agreed to by it.

                        Section 50.  Any complaint to be made or interaction to be given under this Act to the carrier shall have the same effect whether addressed to the contracting carrier or to the actual carrier. Nevertheless, instruction referred to in section 32 shall only be effective if addressed to the contracting carrier.

                        Section 51.  In relation to the carriage performed by the actual carrier, any servant or agent of that carrier or of the contracting carrier shall, if they prove that they acted within the scope of their employment, be entitled to avail themselves of the conditions and limits of liability which are applicable under this Act to the carrier whose servant or agent they are, unless it is proved that they acted in a manner that the limit of liability cannot be invoked in accordance with this Act.

                        Section 52.  In relation to the carriage performed by the actual carrier, the aggregate of the amounts recoverable from that carrier and the contracting carrier, and from their servants and agents acting within the scope of their employment, shall not exceed the highest amount which could be awarded against either the contracting carrier or the actual carrier under this Act but none of the persons mentioned shall be liable for a sum in excess of the limit applicable to that person.

                        Section 53.  Any provision tending to relieve the contracting carrier or the actual carrier of liability under this Chapter or tending to fix a lower limit than that which is applicable according to this Chapter shall be void and null but the nullity of any such provision does not involve the nullity of the whole contract and the contract shall remain subject to this Chapter.

                        Section 54.  An action for damages in relation to carriage of the passenger, baggage and cargo, regardless of the cause of action under this Act, debt under the contract, obligation from tort or other obligations, shall be brought, subject to conditions and limit of liability provided in this Act.
                        The plaintiff shall not be awarded with punitive damage or any other damages which is compensation from the action under paragraph one.

                        Section 55.  The right to damages shall be extinguished if an action is not brought within a period of two years, reckons from the date of arrival at the destination, or from the date on which the aircraft ought to have arrived or from the date on which the carriage stopped, as the case may be.

                        Section 56.  In the case of an action brought under this Act, the conversion of Special Drawing Right to Thai Baht shall be calculated as from the date that the Court delivered its judgment in accordance with the method of valuation prescribed by the Bank of Thailand.

CHAPTER 6
Domestic Carriage by Air
                       

                        Section 57.  The provisions in this Act shall apply to domestic carriage by air mutatis mutandis.

                        Section 58.  Cases on domestic carriage by air shall fall within the jurisdiction of the Intellectual Property and International Trade Court.

TRANSITORY PROVISION
                       

                        Section 59.  Cases on domestic carriage which are in consideration of the Court before this Act has come into force shall be continued to be considered and complete by such Court and it shall be deemed that such cases are not air carriage cases under this Act.


Countersigned by:

General Prayut Chan-O-cha

          Prime Minister




[1]©2015, Ms Natthanicha Aneksomboonphon, Office of the Council of State <aneksomboonphon.natthanicha@gmail.com>