วันพุธที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2557

ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปการจัดทำนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับกฎหมาย

นายปกรณ์ นิลประพันธ์[1]

                   กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่สังคมกำหนดขึ้นเพื่อสร้างและรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของสังคม (Good moral and public order)  ดังนั้น ตัวบทกฎหมาย (Legal texts) รวมทั้งกลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย (Legal mechanism) และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (law enforcement) จึงต้องสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม (Social reality or Social needs) ซึ่งแต่ละสังคมก็มีความต้องการแตกต่างกันไป

                   อย่างไรก็ดี ความต้องการของทุกสังคมนั้นมีลักษณะร่วมกันประการหนึ่งที่ทางวิชาการเรียกว่า “พลวัตร” (Dynamics) หรือมีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลาเนื่องจากเหตุปัจจัยต่าง ๆ ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ทุกประเทศจึงต้องพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมาย กลไกหรือกระบวนการของกฎหมาย และการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างสม่ำเสมอ เพื่อให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงที่ว่านี้

                   จะว่าไปทุกประเทศก็พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายกันมาโดยตลอด เร็วบ้างช้าบ้างต่างกันไป ทั้งนี้ก็เนื่องจากว่าแต่ละประเทศนั้นเดิมอยู่กันอย่างเป็นเอกเทศ แต่ละประเทศต่างก็ยึดรัฐธรรมนูญของตนเองเป็นหลักในการกำหนดนโยบายสาธารณะ (Public policy) ซึ่งก็รวมทั้งนโยบายด้านกฎหมาย

                   แต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา โลกมีความเป็นเอกภาพมากขึ้นจากการตั้งองค์การสหประชาชาติ (United Nations)  ดังนั้น กฎหมายระหว่างประเทศ และพันธกรณีระหว่างประเทศจึงก้าวเข้ามามีบทบาทต่อระบบกฎหมายภายในมากขึ้น ซึ่งรวมทั้งพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศที่มุ่งไปในทางการค้าเสรี (Free Trade) มากขึ้นด้วย

                   ดังนั้น การพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายของประเทศต่าง ๆ จึงมิได้อิงอยู่กับรัฐธรรมนูญของตนอย่างเดียว (Constitutionalism) เหมือนในอดีต แต่คำนึงถึงความสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีระหว่างประเทศด้านต่าง ๆ 

                   นอกจากนี้ การพัฒนาอย่างก้าวกระโดดของวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสื่อสารนับแต่ปี 2523 เป็นต้นมา ได้ทำให้ความต้องการของสังคมในปัจจุบันและที่จะเกิดขึ้นต่อไปในอนาคต มีลักษณะที่แตกต่างจากความต้องการของสังคมในอดีตอย่างสิ้นเชิง เพราะคลื่นลูกที่สามนี้ทำให้ข้อจำกัดในการแลกเปลี่ยนและรับรู้ข้อมูลข่าวสารอันเนื่องมาจากอุปสรรคตามธรรมชาติที่มีอยู่แต่เดิมสิ้นสุดลง อีกทั้งการสื่อสารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นและมีราคาถูกลงนี้ทำให้พลโลกต่างรับรู้และแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมระหว่างกันได้อย่างรวดเร็วและกว้างขวาง

                   ที่สำคัญ การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ความรู้สึกนึกคิด และวัฒนธรรมนี้ทำให้เกิด “การผสมผสาน” ความรู้สึกนึกคิดที่แตกต่างกันเหล่านี้เข้าด้วยกันจนทำความต้องการของสังคมในปัจจุบันมีลักษณะเป็น “สากล” มากขึ้นเรื่อย ๆ เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน การพัฒนาอย่างยั่งยืน การรักษาสภาพแวดล้อม การทุจริต เป็นต้น

                   ปัจจัยนี้ได้เร่งเร้าให้ประเทศที่พัฒนาแล้วปรับปรุงกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ ให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมที่เป็นสากลมากขึ้น

                   กล่าวเฉพาะนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ผู้เขียนพบลักษณะร่วมกัน ดังนี้
·       กระบวนการเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายต้องเป็นไปอย่างเปิดเผย (Openness) และมีการปรึกษาหารือกับประชาชน (Public consultation) อย่างจริงจังและกว้างขวาง เพื่อให้ได้ข้อเสนอที่สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมมากที่สุด
·       สำหรับข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายที่จะเปิดเผยและปรึกษาหารือกับประชาชนนั้นต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น (Impact Assessment) โดยละเอียด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลกระทบ ภาระ และต้นทุน (Administrative burden) ของประชาชนและการประกอบกิจการของผู้ประกอบการจากข้อเสนอให้มี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้น และมีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อสาธารณะ (Openness) และประชาชนสามารถเข้าถึง (Accessible) ข้อมูลดังกล่าวได้ง่ายและสะดวก
·       การตัดสินใจทางนโยบายเกี่ยวกับการมี ปรับปรุงแก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายนั้นเป็นหน้าที่ของฝ่ายบริหารภายหลังจากที่ได้วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นและผลการปรึกษาหารือกับประชาชนแล้ว และมีการกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น
·       กระบวนการจัดทำร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหารและกระบวนการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติต้องมีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพเพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองต่อสถานการณ์ต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างทันท่วงที
·       มีระบบประเมินความเหมาะสมของกฎหมายแต่ละฉบับที่มีการตราขึ้นใช้บังคับแล้วทุกรอบระยะเวลา (Ex poste evaluation of legislations)

                  ผู้เขียนแอบสังเกตว่าประเทศที่ “เจ็บตัว” มาก ๆ จากสงครามนั้นตระหนักถึงบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปดังกล่าวมากกว่าประเทศที่ถูก “ลูกหลง” เล็ก ๆ น้อย ๆ ดังจะเห็นได้จากการที่สหรัฐอเมริกา ประเทศต่าง ๆ ในยุโรป และญี่ปุ่น “ฟื้นตัว” ได้เร็วมาก มีกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของตัวบทกฎหมายรวมทั้งกลไกหรือกระบวนการในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายที่ชัดเจน รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ และประเทศเหล่านี้ได้เข้าไปมี “บทบาทนำ” ในการพัฒนากฎหมายระหว่างประเทศและพันธกรณีด้านการค้าระหว่างประเทศอย่างต่อเนื่อง สู้ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนาก็ไม่ได้ เพราะประเทศเหล่านี้นอกจากจะไม่ค่อยปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพราะเหตุ “มันดีอยู่แล้ว” แล้ว ผู้แทนที่ส่งไปประชุมจำนวนมากพอถ่ายรูปห้องประชุมเสร็จก็มักไปปรากฏตัวที่อื่นอันมิใช่สถานที่ประชุมในเวลาที่ต้องประชุม???

                   ดังนั้น ในช่วงที่ใครต่อใครกำลังให้ความสำคัญกับการปฏิรูปนี้ ผู้เขียนจึงขอร่วมเสนอให้มีการ “ยกเครื่อง” กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างจริงจัง และในฐานะที่เป็นนักกฎหมายก็ขอเน้นเฉพาะการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับการเสนอให้มี ปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย
ไว้เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย

                   แต่หากสามารถนำไปใช้กับการปฏิรูปกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะทั้งระบบได้ ผู้เขียนก็ยินดีนะครับ.




[1]กรรมการร่างกฎหมายประจำ  (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (2557) อนึ่ง บทความนี้เป็นบทความทางวิชาการส่วนบุคคลของผู้เขียน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องด้วย.

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น