วันพุธที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2556

สนธิสัญญาการค้าอาวุธ (Arms Trade Treaty)


นางฐานัญญา หนุมาศ วงศ์จันทร์[1]

                   หลังจากพยายามผลักดันมาถึงเจ็ดปี ในที่สุดเมื่อต้นเดือนเมษายน 2556 ที่ผ่านมา ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติได้ลงมติเห็นชอบ “สนธิสัญญาซื้อขายอาวุธ” หรือ Arms Trade Treaty (ATT)) วางหลักเกณฑ์การซื้อขายอาวุธระหว่างประเทศ เพราะอาวุธเป็นผลิตภัณฑ์ที่แตกต่างจากผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมทั่วไปตรงที่มันมีฤทธิ์ในการทำลายล้าง จึงไม่ควรปล่อยให้การค้าอาวุธเป็นไปอย่างเสรีเหมือผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมอื่น โดยพันธกรณีสำคัญตามสนธิสัญญานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันมิให้อาวุธตกไปอยู่ในมือของเหล่าร้าย ทุรชน และรัฐที่มีผู้นำหรือรัฐบาลกระหายเลือดหรือสงคราม

                   สำหรับเหตุที่ต้องมีสนธิสัญญานี้ ก็สืบเนื่องมาจากที่ผ่านมานั้นการค้าอาวุธใช้หลักการควบคุมตนเอง (Self control) โดยรัฐผู้ขายจะทำหน้าที่ในการพิจารณาอนุญาตว่าจะให้บริษัทผลิตอาวุธของตนขายอาวุธหรือเทคโนโลยีทางทหารใด จำนวนเท่าใด ให้แก่รัฐใด และอาวุธที่ขายให้นั้นใช้เทคโนโลยีในระดับใด ซึ่งทุกประเทศที่มีขีดความสามารถในการผลิตอาวุธขายได้นั้นต่างก็ “อ้าง” เสมอมาว่าตนไม่มีวันขายอาวุธให้แก่รัฐที่มีผู้นำหรือรัฐบาลทุศีลเป็นอันขาด แต่ข้อเท็จจริงก็ปรากฏอยู่เสมอมาว่าเหล่า evil States มีอาวุธใช้ไม่ขาดมือ แถมอาวุธจำนวนมากยังรั่วไหลไปอยู่ในมือของบรรดาผู้ก่อการร้าย และอาชญากรข้ามชาติอีกด้วย  ดังนั้น สหประชาชาติ ในฐานะองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของโลก และมีวัตถุประสงค์เพื่อการธำรงรักษาไว้ซึ่งความสงบสุขและปลอดภัยและการพัฒนาของโลก รวมทั้งคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของมนุษยชาติ จึงเห็นว่าเมื่อหลักการควบคุมตนเองในการค้าอาวุธมีรูรั่วเช่นนี้ ก็จำเป็นแล้วละที่จะต้องสร้าง “กฎเกณฑ์ระหว่างประเทศ” ในเรื่องนี้ขึ้นมาเป็นมาตรการเสริมเพื่อทำให้อาวุธตกไปอยู่ในมือของผู้กระหายเลือด ผู้ก่อการร้าย อาชญากรข้ามชาติ ฯลฯ ได้ยากเย็นยิ่งขึ้น  ดังนั้น ในเดือนธันวาคม 2006 (2549) ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติจึงมีมติเห็นชอบให้ปรึกษาหารือกับรัฐภาคีเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการสร้างกฎเกณฑ์ระหว่างประเทศว่าด้วยขอบเขตการค้าอาวุธขึ้น

                   ในระยะแรก ความริเริ่มดังกล่าวถูกคัดค้านอย่างมากจากรัฐที่มีรายได้สำคัญจากการค้าอาวุธ แต่หลังจากรัฐภาคีอื่นพยายามผลักดันอย่างต่อเนื่องและยาวนานกว่าหกปี ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ ครั้งที่ 67 ระหว่างวันที่ 18-28 มีนาคม 2556 ณ สำนักงานใหญ่สหประชาชาติ นครนิวยอร์ก จึงมีมติให้มีการประชุมเพื่อรับรองร่างฉบับสุดท้าย (Final Draft) ของสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2556 และในวันนั้น รัฐภาคีสมาชิกต่างพากันเทคะแนนเสียงสนับสนุนร่างสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธนี้มากมายถึง 154 ประเทศจาก 193 ประเทศ ไม่เห็นด้วย 3 ประเทศ คือ อิหร่าน ซีเรีย และเกาหลีเหนือ และมีประเทศที่งดออกเสียง 23 ประเทศ โดยในจำนวนนี้มีรัสเซียและจีนซึ่งเป็นประเทศผู้ผลิตอาวุธส่งออกรายใหญ่ของโลกรวมอยู่ด้วย

                   ส่วนกระบวนการต่อไป สหประชาชาติจะเปิดให้มีการให้ลงนามและให้สัตยาบันในสนธิสัญญาดังกล่าวตั้งแต่วันที่ 3 มิถุนายน 2556 เป็นต้นไปและสนธิสัญญานี้จะมีผลบังคับใช้ภายใน 90 วัน หลังจากวันที่ประเทศสมาชิกได้ให้สัตยาบันครบ 50 ประเทศ

                   พลันที่ที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติมีมติเห็นชอบร่างสนธิสัญญาซื้อขายอาวุธ เลขาธิการสหประชาชาติ (นาย Ban Ki-Moon) กล่าวว่า สนธิสัญญาฉบับนี้ถือเป็นชัยชนะของประชาคมโลกที่บรรดาสมาชิกสหประชาชาติต่างช่วยกันผลักดันให้เกิดขึ้น และหวังเป็นอย่างยิ่งว่าสนธิสัญญานี้จะมีผลใช้บังคับโดยเร็ว และกฎหมายระหว่างประเทศนี้จะส่งผลให้กลุ่มผู้ก่อสงคราม โจรสลัด ผู้ก่อการร้าย และอาชญากร ซื้อและจัดหาอาวุธได้ยากขึ้น และการละเมิดสิทธิมนุษยชนจะลดน้อยถอยลงตามไปด้วย

                   สนธิสัญญาการค้าอาวุธนี้ ประกอบด้วย 28 ข้อบทที่กำหนดมาตรการควบคุมการค้าอาวุธของรัฐภาคี ทั้งรัฐที่เป็นผู้ส่งออกอาวุธ และรัฐผู้นำเข้าอาวุธ ซึ่งสามารถสรุปสาระสำคัญได้ ดังต่อไปนี้

                   1. วัตถุประสงค์ (Article 1)
·         เพื่อเป็นการสร้างมาตรการและปรับปรุงกฎระเบียบเกี่ยวกับการค้าอาวุธ
ในประชาคมโลก
·         ป้องกันและลดจำนวนการค้าขายอาวุธที่ผิดกฎหมายและป้องกันการใช้อาวุธในรูปแบบอื่น ๆ โดยมุ่งหวังให้เกิดสันติภาพ เสถียรภาพ และความมั่นคงขึ้นในภูมิภาค รวมทั้งลดสาเหตุการทุกข์ทรมานของมนุษย์ซึ่งเป็นผลมาจาการใช้อาวุธ
·         ส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือ และสร้างความโปร่งใสและความรับผิดชอบ
ในระหว่างประเทศภาคีสมาชิกในการค้าขายอาวุธระหว่างประเทศ รวมทั้งเสริมสร้างความเชื่อมั่นระหว่างประเทศภาคีสมาชิกด้วยกัน

                   2. สำหรับอาวุธที่อยู่ภายใต้บังคับของสนธิสัญญานี้ แบ่งออกเป็น 8 ประเภท (Article 2) ได้แก่
·         รถถัง (Battle tanks)
·         รถยานเกราะ (Armored combat vehicles)
·         ปืนใหญ่ (Large-caliber artillery systems)
·         อากาศยานขับไล่ (Combat aircraft)
·         เฮลิคอปเตอร์โจมตี (Attack helicopters)
·         เรือรบ (Warships)
·         ขีปนาวุธและฐานยิงขีปนาวุธ (Missiles and missile launchers)
·         อาวุธเบา (Small arms and light weapons)
                   นอกจากอาวุธดังกล่าวข้างต้นแล้ว ATT ยังเรียกร้องให้รัฐภาคีต้องออกมาตรการกำหนดควบคุมการส่งออกเครื่องกระสุนปืน (ammunition/munitions) (Article 3) รวมทั้งชิ้นส่วนหรืออุปกรณ์ (Article 4) ที่ต้องใช้หรือสามารถนำไปใช้กับร่วมกับอาวุธที่ถูกควบคุมดังกล่าวด้วย

                   3. ห้ามประเทศภาคีสมาชิก “เคลื่อนย้าย” อาวุธ 8 ประเภทและวัสดุอื่นที่เกี่ยวข้อง หากการเคลื่อนย้ายอาวุธเหล่านั้นเป็นการละเมิดข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้อมติเกี่ยวกับการห้ามส่งออกอาวุธตามหมวด 7 แห่งกฎบัตรสหประชาชาติ หรือละเมิดข้อมติห้ามเคลื่อนย้ายอาวุธหรือการลักลอบขายอาวุธภายใต้ความตกลงระหว่างประเทศ หรือโดยรู้ว่าการเคลื่อนย้ายอาวุธดังกล่าวจะนำไปใช้ในเพื่อการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ ก่ออาชญากรรมต่อมนุษยชาติ หรือก่ออาชญากรรมสงคราม เป็นต้น (Article 6)

                   4. ให้รัฐบาลทุกประเทศจัดให้มีการประเมินความเสี่ยง (Risk assessment) ก่อนที่จะมีการส่งออกหรือขนย้ายอาวุธยุทธภัณฑ์ตลอดจนบริภัณฑ์ของอาวุธต่าง ๆ ไปยังประเทศผู้แสดงความประสงค์จะซื้อ ว่าโอกาสที่จะมีการนำอาวุธดังกล่าวไปใช้เพื่อกระทำการหรือสนับสนุนการละเมิดอย่างร้ายแรงต่อกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหรือกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ หรืออาจนำไปใช้ในขบวนการก่อการร้ายหรืออาชญากรรมข้ามชาติหรือไม่ ทั้งนี้ หากปรากฏว่ามีความเสี่ยงดังกล่าว รัฐเหล่านั้นจะต้องไม่ส่งออกหรือขนย้ายอาวุธให้แก่ประเทศผู้แสดงความประสงค์จะซื้ออย่างเด็ดขาด (Article 8) หรือสรุปได้ว่าง่าย ๆ ว่าห้ามรัฐภาคีขายอาวุธให้โจรนั่นเอง

                   5. รัฐภาคีต้องดำเนินการตามที่สมควรเพื่อให้มีการอนุวัติการกฎหมายภายในเพื่อบังคับใช้สนธิสัญญาฉบับนี้ (Article 14) และต้องให้ความร่วมมือกับรัฐภาคีอื่นในการแลกเปลี่ยนและสนับสนุนข้อมูลเพื่อให้การบังคับใช้สนธิสัญญานี้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงการให้ข้อมูลเกี่ยวกับการซื้อขายอาวุธทั้งที่ถูกกฎหมาย และข้อมูลเกี่ยวกับการลักลอบการค้าอาวุธ (Article 15)

                   สหภาพยุโรปนั้น ถือเป็นผู้ส่งออกอาวุธรายใหญ่ของโลก ซึ่งแม้ขณะนี้จะประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง และการค้าอาวุธก็เป็นอุตสาหกรรมที่สามารถสร้างงานและรายได้เป็นจำนวนมหาศาล จึงควรเป็นผู้คัดค้านสนธิสัญญานี้ แต่สหภาพยุโรปกลับมีความเห็นต่อสนธิสัญญานี้อย่างน่าสนใจ โดย Catherine Aston หัวหน้าฝ่ายการต่างประเทศและนโยบายเพื่อความมั่นคงของสหภาพยุโรป เห็นว่าสนธิสัญญานี้จะช่วยให้ผู้ค้าขายอาวุธมีความรับผิดชอบและเป็นการค้าอาวุธมีความโปร่งใสมากขึ้น ทั้งยังก่อให้เกิดความมั่นคงและสันติภาพระหว่างประเทศ และบทบัญญัติใหม่นี้บังคับใช้กับประเภทของอาวุธในวงกว้างและมุ่งที่คุ้มครองกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศอย่างแท้จริง ดังนั้น สหภาพยุโรปจะพยายามผลักดันให้สมาชิกดำเนินการอนุวัติการสนธิสัญญาดังกล่าวโดยเร็วที่สุด

                   สำหรับผู้ประกอบอุตสาหกรรมผลิตอาวุธภายในสหภาพยุโรปต่างพากันเห็นด้วยและสนับสนุนสนธิสัญญาฉบับนี้ เนื่องจากเห็นว่าจะช่วยลดการค้าอาวุธที่ผิดกฎหมายให้มีปริมาณน้อยลง โดย Ger Runde เลขาธิการสมาคมการบินและอุตสาหกรรมทหารแห่งยุโรป (Aerospace and Defence Industries Association of Europe: ASD) กล่าวว่า มติของสหประชาชาติที่รับรองร่างสนธิสัญญาการค้าอาวุธนี้ ถือเป็นมติที่ต้องมีการจารึกไว้ในประวัติศาสตร์ของโลกทีเดียว เพราะเป็นครั้งแรกที่ประชาคมโลกร่วมกันกำหนดมาตรการควบคุมการส่งออกอาวุธและการค้าอาวุธระหว่างประเทศ Runde เชื่อว่าสนธิสัญญานี้มิได้สร้างภาระเพิ่มเติมให้แก่อุตสาหกรรมทหาร (Defense/Military Industry) แต่ช่วยให้การค้าอาวุธให้มีมาตรฐานที่ดีขึ้น

                   ความเห็นของสหภาพยุโรปซึ่งขณะนี้กำลังประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ดูจะต่างจากความเห็นของผู้ส่งออกอาวุธรายใหญ่อย่างรัสเซียและจีนซึ่งเศรษฐกิจกำลังอู้ฟู่มาก เพราะทั้งจีนและรัสเซียนั้นงดออกเสียงรับรองสนธิสัญญานี้ และไม่แน่ว่าจะเข้าร่วมเป็นภาคีสนธิสัญญานี้หรือไม่ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นการแสดงให้เห็นถึงความต่างทางทัศนคติในการค้าอาวุธของสหภาพยุโรป กับจีนและรัสเซีย ได้อย่างชัดเจน ฝ่ายหนึ่งค้าขายโดยคิดถึงแต่เงินอย่างเดียวทั้ง ๆ ที่รวยอยู่แล้ว แต่อีกฝ่ายเห็นว่าการค้าขายต้องคำนึงถึงศีลธรรมด้วย แม้ว่ากำลังอยู่ในภาวะยุ่งยากก็ตาม ดังนั้น คงไม่ต้องสงสัยนะคะว่าใครน่ารักกว่ากัน

                   สำหรับประเทศไทยนั้น หลายปีก่อนได้เคยมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติอุตสาหกรรมป้องกันประเทศและการพลังงานทหาร พ.ศ. .... โดยมีสาระสำคัญให้กระทรวงกลาโหมสามารถผลิตอาวุธจำหน่ายได้เอง ซึ่งผู้เสนอเห็นว่านอกจากจะเป็นประโยชน์ต่อการป้องกันประเทศแล้ว ยังสามารถส่งออกซึ่งสินค้าและบริการของอุตสาหกรรมแขนงนี้ไปจำหน่ายยังต่างประเทศอันเป็นการหารายได้เข้าประเทศได้อีกโสตหนึ่งด้วย

                    อย่างไรก็ดี คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีข้อสังเกตและเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในหลายโอกาสว่า การให้กระทรวงกลาโหมเป็นผู้ผลิตและจำหน่ายอาวุธยุทธภัณฑ์เพื่อใช้เองนั้นคงไม่มีปัญหาอะไรเพราะรัฐมีหน้าที่ประการหนึ่งคือการป้องกันประเทศ (Defense Function) แต่การผลิตอาวุธเพื่อการค้านั้น เข้าลักษณะเป็นการประกอบอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ (Defense/Military Industry) ซึ่งต่างจากภารกิจป้องกันประเทศของรัฐ การให้ระทรวงกลาโหมซึ่งเป็นส่วนราชการผลิตอาวุธขายจึงออกจะเป็นการผิดฝาผิดตัวอยู่ เนื่องจากการประกอบอุตสาหกรรมนี้เป็นเรื่องของเอกชน อีกทั้งการให้หน่วยงานราชการดำเนินการประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชนนั้นอาจไม่สอดคล้องกับมาตรา 84 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยด้วย แต่หากสนับสนุนให้เอกชนประกอบอุตสาหกรรมนี้ภายใต้การควบคุม (Control) ของรัฐเป็นเรื่องที่สามารถดำเนินการได้ และในทุกประเทศที่ขายอาวุธกันจนติดอันดับโลกนั้น เอกชนเป็นผู้ประกอบการภายใต้การควบคุมของรัฐทั้งสิ้น แม้กระทั่งรัสเซียและจีนเองซึ่งส่วนราชการเคยผลิตอาวุธเองขายเอง ปัจจุบันก็แปรรูปกิจการเหล่านี้เป็นเอกชนแล้วทั้งสิ้น มิฉะนั้นการวิจัยและพัฒนา (Research and Development) อันเป็นหัวใจของอุตสาหกรรมนี้จะไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งได้ เพราะหน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจไม่ว่าที่ไหนในโลกล้วนแล้วแต่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบมากมาย จะไปแข่งขันกับใครคงไม่ทันกิน คงทำได้แต่เพียงการจัดทำบริการสาธารณะเท่านั้น

                   นอกจากนี้ อาวุธนั้นไม่ใช่ของเล่น แต่เป็นของอันตราย การค้าอาวุธจึงต้องพิจารณาผลกระทบต่าง ๆ อย่างครบถ้วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ลองนึกดูว่าถ้าส่วนราชการของไทยผลิตอาวุธขายให้ประเทศใดสักประเทศหนึ่ง แล้วรัฐบาลของประเทศนั้นเอาไปใช้ในเรื่องที่ไม่สอดคล้องกับหลักมนุษยธรรมหรือนำไปใช้ในทางที่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน ประเทศไทยในฐานะผู้ขายเราจะได้รับผลกระทบอย่างไรจากสังคมโลก อย่างน้อย ๆ ก็คงถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้สมรู้ร่วมคิดหรือสนับสนุนตามทฤษฎี Conspiracy Theory อันโด่งดังแน่ ๆ

                   ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนใคร่ขอฝากท่านผู้อ่านช่วยกันติดตามสถานะของสนธิสัญญาการค้าอาวุธดังกล่าวว่าจะก้าวหน้าไปมากน้อยเพียงไร ผลการให้สัตยาบันของประเทศสมาชิกจะเป็นไปในแนวทางใด และจะมีประเทศภาคีสมาชิกร่วมลงนามและให้สัตยาบันถึง 50 ประเทศ อันเป็นจำนวนที่จะส่งผลให้สนธิสัญญานี้มีผลใช้บังคับหรือไม่???

                โปรดฟังอีกครั้งหนึ่งว่า อาวุธเป็นของอันตราย จะผลิตและจำหน่ายแบบแหนมป้าย่นหรือแหนมดอนเมืองคงไม่ได้ แต่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และต้องอยู่ภายใต้ระบบควบคุมตรวจสอบใกล้ชิดด้วย.




[1]นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ ฝ่ายกฎหมายการค้าระหว่างประเทศและทรัพย์สินทางปัญญา สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา © 2556

1 ความคิดเห็น:

  1. สาเหตุใดทำไมไทยถึงไม่ผลิตอาวุธขึ้นมาใช้กันเอง
    เเล้วถ้ามีการผลิตมาใช้ มีอะไรบ้าง
    ถ้าไม่ได้ผลิตเเล้วสาเหตุมันมีปัจจัยเรื่องอะไรบ้าง.

    ตอบลบ