วันพฤหัสบดีที่ 17 สิงหาคม พ.ศ. 2560

ปฏิรูปกองทุนตามกฎหมายเสียทีดีไหม? โดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์

ผู้เขียนสังเกตพบว่าในช่วงสิบปีมานี้มีกฎหมายที่มีบทบัญญัติให้มีการตั้งกองทุนขึ้นเป็นจำนวนมาก เรียกได้ว่ากรมไหนไม่มีกองทุนให้ดูแลแล้วละก็นับว่าเชยแหลกทีเดียว เมื่อเป็นเช่นนี้ต่อมความสงสัยจึงทำงานโดยอัตโนมัติ คำถามที่ผุดขึ้นตัวโต ก็คือทำไมต้องตั้งกองทุนกันด้วย เงินงบประมาณก็มี แถมการเบิกจ่ายงบประมาณในแต่ละปีก็ล่าช้า ใช้จ่ายกันไม่ทัน ไม่เป็นไปตามแผน เร่งแล้วเร่งอีกยังไงก็ไม่ทัน เหลือจ่ายปี นึงบานเบิกซึ่งสร้างความปวดเศียรเวียรเกล้าให้แก่ทุกรัฐบาล เพราะรัฐเป็นผู้บริโภครายใหญ่ที่สุดในประเทศ ใช้จ่ายเงินไม่ได้ เงินก็ไม่เข้าระบบเศรษฐกิจ พูดง่าย ว่าไม่ถึงมือชาวบ้านนั่นแหละ

พอสืบเสาะลงไปลึก ผู้เขียนจึงพบเหตุผลสุดแสนคลาสสิคในการเสนอจัดตั้งกองทุนต่าง ซึ่งสรุปได้ว่า "เพื่อให้การดำเนินกิจกรรมตามกฎหมายนั้นเป็นไปอย่างคล่องตัว" เพราะการใช้จ่ายเงินกองทุนนี่เป็นไปตามระเบียบของกองทุน หน่วยงานเจ้าของกองทุนโดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลังสามารถกำหนดระเบียบการใช้จ่ายให้คล่องตัวได้โดยไม่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบของทางราชการที่ใช้กับเงินงบประมาณ

ข้อเท็จจริงที่ว่านี้ทำให้เกิดผลกระทบต่อระบบการเงินการคลังของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ อย่างน้อยสองประการในทรรศนะของผู้เขียน 

ประการที่หนึ่ง โดยมากกองทุนจะได้รับเงินประเดิมจากงบประมาณแผ่นดิน และถ้าไม่พอใช้จ่าย ก็สามารถขอรับการสนับสนุนจากรัฐบาลได้ตามความเหมาะสมและจำเป็น ดังนั้น ยิ่งมีกองทุนมาก รัฐต้องเจียดจ่ายเงินงบประมาณให้แก่กองทุนมากตามไปด้วย เงินงบประมาณส่วนนี้จึงกระจัดกระจายกลายเป็นเงินเบี้ยหัวแตก ไม่เป็นเงินก้อนโต ประมาณว่าเป็นชายที่มีบ้านเล็กบ้านน้อยมาก ถึงจะมีเงินเดือนหลายแสน แต่เมื่อต้องเจือจุนบ้านเล็ก น้อย หลายบ้านเพราะรักทุกคน ก็เหลือใช้ได้เพียงไม่เท่าไร

ประการที่สอง การใช้จ่ายเงินกองทุนแม้ต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนด แต่ปกติจะกำหนดแยกเป็นเรื่อง โดยเฉพาะอย่างชัดเจน หน่วยงานใช้จ่ายเงินโดยมากก็จะเป็นกรมที่รับผิดชอบดูแลกองทุนนั้น ไม่ใช่กระทรวงด้วย การใช้จ่ายเงินจึงไม่มีการบูรณาการ ขาดการมองแบบองค์รวม ซ้ำไปซ้ำมาอีก อย่างเรื่องเด็กนี่ก็มีหลายกองทุนอยู่ที่ดูแล แต่ไม่มีการบูรณาการแผนงานแผนเงินกัน กองทุนใครกองทุนมัน กลายเป็นเด็กคนเดียวได้เงินจากหลายกองทุน กองละนิดละหน่อย กองไหนดูแลเรื่องการศึกษาก็ช่วยด้านการศึกษา ถ้าพิการทุพลภาพก็ได้จากอีกกองทุนหนึ่งด้วย เรื่องสุขภาพมาจากอีกกองทุนหนึ่ง เป็นอาทิ การใช้จ่ายแบบนี้จึง "ไม่ทรงพลัง" ที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนขึ้นได้ ดีไม่ดีการใช้จ่ายเงินกองทุนจะกลายเป็นเครื่องมือหาเสียงทางการเมืองไปอีก

แถมยิ่งมีกองทุนมาก ก็เกิดคำถามเกี่ยวกับธรรมาภิบาลและการทุจริตในการบริหารจัดการกองทุนแต่ละแห่งอีก กลายเป็นภาระ สตง. ที่ต้องตามไปตรวจ

ที่สำคัญที่สุดคือการตั้งกองทุนเยอะ นี่แสดงให้เห็นว่าแม้แต่ระบบราชการเองก็เชื่อมั่นว่ากฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินนี่เป็นอุปสรรคในการปฏิบัติราชการ เพราะถ้าระบบมีประสิทธิภาพจริง ใครจะหนีออกไปตั้งกองทุนให้เมื่อย

โดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่าในยุคอันสลับซับซ้อนนี้การทำงานต้องมีการบูรณาการกัน การตั้งกองทุนในหลาย เรื่องจึงไม่เหมาะสมกับยุคสมัยและสร้างปัญหามากกว่าสร้างประโยชน์ จึงควรปฏิรูปกองทุนตามกฎหมายต่าง เสียใหม่ให้คงมีเพียงเฉพาะเท่าที่จำเป็นจริง อย่ามัวแต่เกรงอกเกรงใจกัน เพราะเงินที่ใช้เป็นเงินของแผ่นดิน จึงต้องใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน และทุกกองทุนต้องทำงานอย่างบูรณาการกัน และสมควรต้องปฏิรูปกฎหมาย กฎ ระเบียบเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณให้มีประสิทธิภาพไปพร้อม กันด้วย มิฉะนั้นจะเลิกกองทุนที่ไม่จำเป็นได้ยาก

นี่ร่วมด้วยช่วยคิดตามหลักการมีส่วนร่วมในยุคปฏิรูปนะครับ อย่าเข้าใจเป็นอื่นไป

เพื่อบ้านเมืองของเราครับ.






วันพุธที่ 16 สิงหาคม พ.ศ. 2560

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย โดย โคลิน เคิกร์แปตริก และเดวิด พาร์เคอร์

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย[๑]
โดย โคลิน เคิกร์แปตริก[๒] และเดวิด พาร์เคอร์[๓]

เรียบเรียงโดย ปกรณ์ นิลประพันธ์[๔]

ความนำ

                   ผลกระทบที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอันเกิดจากการมีกฎหมายเป็นจำนวนมากทำให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายของหลาย ๆ ประเทศหันมาให้ความสำคัญกับเรื่องนี้มากขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เริ่มจากรัฐบาลของประธานาธิบดีเรแกนของสหรัฐฯ[๕] ตามมาด้วยรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีแธตเชอร์ของอังกฤษ[๖] และต่อมา รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกก็นำมาตรการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายไปใช้อย่างแพร่หลายทั้งกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วและกฎหมายที่จะเสนอให้มีขึ้นใหม่ กลไกสำคัญของมาตรการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายนี้ได้แก่การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย[๗] การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงถือเป็นกลไกในการวิเคราะห์นโยบายที่ช่วยให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสามารถออกแบบ บังคับใช้ และปรับปรุงกฎหมายโดยคำนึงถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายที่จะจัดทำขึ้น และผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับแล้ว

                        การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เดิมใช้ในความหมายแคบ กล่าวคือ เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ต้นทุนที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้นกับภาคธุรกิจ เพื่อประโยชน์ต่อไปในการลดจำนวนของกฎหมายที่สร้างต้นทุนเหล่านั้นลง อันจะเป็นผลดีต่อภาคเอกชนและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขัน แต่เมื่อเวลาผ่านไป มีการให้คำจำกัดความและวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายใหม่ซึ่งกว้างกว่าเดิมมาก  ประการที่หนึ่ง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก้าวผ่านการเป็นเครื่องมือในการพิเคราะห์ต้นทุนที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้น โดยเป็นเครื่องมือในการพิเคราะห์ “ทั้งต้นทุนและผลที่ได้รับ”  ข้อความคิดนี้สะท้อนให้เห็นว่า การมีกฎหมายจำนวนมากมิได้หมายความว่ากฎหมายเหล่านี้ไม่ดีไปเสียทั้งหมด แต่ต้องมีการประเมินว่ากฎหมายแต่ละฉบับนั้นสอดคล้องกับเป้าประสงค์ของนโยบายสาธารณะในภาพรวมหรือไม่  ประการที่สอง วัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมิได้จำกัดเฉพาะการกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันเหมือนเช่นในอดีต การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในปัจจุบันมีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบที่เกิดหรืออาจเกิดขึ้นจากมาตรการหรือกลไกที่กำหนดหรือจะกำหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อให้กฎหมายนั้นสอดคล้องกับเสาหลักของการพัฒนาที่ยั่งยืนทั้งสามด้าน นั่นก็คือ ด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม  คำจำกัดความและขอบเขตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่กว้างมากขึ้นนี้สะท้อนให้เห็นถึงทิศทางในการปฏิรูปกฎหมาย จาก “การมีกฎหมายน้อย ๆ” (Deregulation) เป็น “การมีกฎหมายที่ดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่” (Better Regulation)

                   แนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ได้กลายมาเป็นส่วนสำคัญของกระบวนการปฏิรูประบบบริหารจัดการและธรรมาภิบาลภาครัฐ เนื่องจากการเรียกร้องให้ต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย ทำให้การประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายกลายเป็นเครื่องมือสำคัญที่ทำให้กระบวนการตัดสินใจในทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายวางอยู่บนพื้นฐานของเหตุผลที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้น อันเป็นการสนับสนุนหลักการสำคัญของระบบธรรมาภิบาล โดยทำให้การตัดสินใจทางนโยบายในแต่ละเรื่องต้องเป็นไปอย่างโปร่งใสและรับผิดชอบ

                        บทความนี้ศึกษาถึงหลักการและแนวปฏิบัติของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย โดยจะกล่าวถึงลักษณะทั่วไปของแนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่มีต่อการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎหมาย และหลักการที่ใช้ในการตรวจสอบคุณภาพของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย รวมทั้งเปรียบเทียบและวิเคราะห์การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ใช้จริงในประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน[๘]  และประเทศที่กำลังพัฒนา และนอกจากจะวิเคราะห์ระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายผ่านความแตกต่างด้านเศรษฐกิจและการเมืองของแต่ละประเทศแล้ว ยังจะวิเคราะห์ปัจจัยที่มีผลกระทบต่อการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้บังคับและการประเมินค่าความสำเร็จในการนำหลักการดังกล่าวไปประยุกต์ใช้ด้วย[๙]  ส่วนท้ายของบทความจะให้ข้อมูลพื้นฐานของหลักการและแนวปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่จะกล่าวถึงในรายละเอียดในบทต่อ ๆ ไปของหนังสือนี้[๑๐]ซึ่งเขียนโดยผู้เชี่ยวชาญนานาชาติ   

การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย: ผลต่อการกำหนดนโยบาย

                        กฎหมาย “ที่ดี” นั้นหมายถึงกฎหมายที่มีทั้งประสิทธิภาพ (Effective) และประสิทธิผล (Efficient) “มีประสิทธิภาพ” ในความหมายที่ว่ากฎหมายนั้นสามารถบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่วางไว้ได้สมบูรณ์ “มีประสิทธิผล” ในความหมายที่ว่ากฎหมายนั้นสามารถบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ที่วางไว้ได้สมบูรณ์โดยสร้างต้นทุนน้อยที่สุด ทั้งต้นทุนการตราและการบังคับใช้กฎหมายของภาครัฐ และต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายของประชาชน ความต้องการทั้งสองประการนี้ทำให้มีการตรวจสอบผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบของกฎหมายอย่างเป็นระบบ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงเป็นวิธีดำเนินการเพื่อประเมินต้นทุนและผลที่ได้รับของกฎหมายนั้น และเพื่อรายงานให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจได้ทราบถึงผลอันอาจเกิดขึ้นจากมาตรการหรือกลไกที่กำหนดไว้ในกฎหมาย

                        อย่างไรก็ดี คำจำกัดความของ “การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย” และ “การออกกฎหมาย” ของแต่ละที่นั้นแตกต่างกัน สหราชอาณาจักรให้คำจำกัดความการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายว่าหมายถึง “เครื่องมือที่ให้ข้อมูลประกอบการตัดสินใจ เป็นการประเมินผลกระทบด้านต้นทุน ผลที่จะได้รับ และความเสี่ยงของนโยบายที่เป็นทางเลือก”  ส่วน OECD[๑๑] ซึ่งเป็นผู้นำการพัฒนาแนวปฏิบัติที่ดีในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอันเป็นส่วนหนึ่งของโครงการปฏิรูปกฎหมายให้คำจำกัดความ “การออกกฎหมาย” ไว้อย่างกว้างว่าหมายถึง “การที่รัฐบาลออกข้อกำหนดต่าง ๆ เพื่อใช้บังคับกับผู้ประกอบการและประชาชน”  ดังนั้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD จึงใช้บังคับกับบรรดามาตรการต่าง ๆ ของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อประชาชนด้วย
และด้วยคำจำกัดความอย่างกว้างนี้เองทำให้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ
OECD เป็นที่รู้จักในฐานะที่เป็นเครื่องมือวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมากกว่าที่จะเป็นเครื่องมือที่ใช้ประกอบการตัดสินใจเลือกนโยบายที่เหมาะสมที่สุด

                   การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ขยายไปถึงการตรวจสอบ “ผลลัพธ์” ที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและ “กลไก” ของกฎหมายด้วย เนื่องจากการกำหนดให้ต้องมีการให้เหตุผลประกอบการตัดสินใจทำให้ต้องมีการประเมินผลลัพธ์ (ที่คาดว่าจะเกิดหรือที่เกิดขึ้นแล้ว) ของกฎหมายกับเป้าหมายในการออกกฎหมายนั้น และการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำให้ต้องมีการประเมินกลไกของกฎหมายตามหลักธรรมาภิบาลด้วย โดยกลไกของกฎหมายต้องได้สัดส่วน (เหมาะสมกับปัญหาที่เกิดขึ้น) ตรงประเด็น (มุ่งแก้ปัญหานั้นโดยตรงและไม่ก่อให้เกิดผลที่ไม่พึงประสงค์ทางเศรษฐกิจหรือสังคมอื่น) ชัดเจน (เพื่อหลีกเลี่ยงความไม่แน่นอน) กำหนดผู้รับผิดชอบทั้งด้านการบังคับใช้และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอย่างชัดเจน และต้องมีกระบวนการตัดสินใจที่โปร่งใส

                   สำหรับวัตถุประสงค์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น  สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรให้ความหมายว่า ได้แก่การอธิบายวัตถุประสงค์ในการเสนอกฎหมาย ความเสี่ยงของข้อเสนอดังกล่าว และทางเลือกอื่นในการบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด ในการดำเนินการเช่นว่านั้น ต้องมีการประเมินต้นทุนและผลที่คาดว่าจะได้รับของทางเลือกอื่นและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องเป็นต้นว่าหน่วยงานของรัฐและผู้ประกอบธุรกิจขนาดเล็ก กฎหมายที่เสนอต้องมีความโปร่งใส และทำอย่างไรให้กฎหมายบังคับใช้ได้อย่างมั่นคง

                   ดังนั้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างเหมาะสมจึงต้องมีการตรวจสอบผลกระทบที่เกิดขึ้นหรืออาจเกิดขึ้นจากกฎหมายนั้นอย่างเป็นระบบ และต้องสื่อสารข้อมูลนี้ต่อผู้มีอำนาจตัดสินใจในทางนโยบาย  ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประโยชน์ในการจำแนกและคำนวณประโยชน์ที่จะได้รับและต้นทุน อันเป็นการเสริมสร้างความโปร่งใสในกระบวนการตัดสินใจของรัฐบาล  นอกจากนี้ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนี้ยังช่วยให้รัฐบาลเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบด้วย เนื่องจากรัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลที่ใช้เป็นพื้นฐานในการตัดสินใจ และต้องแสดงให้ประชาชนเห็นว่ากฎหมายนั้นมีผลกระทบต่อสังคมอย่างไรบ้าง ผลการประเมินจะช่วยให้มีการปรับปรุงกฎหมายให้เหมาะสมยิ่งขึ้นและทำให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการของทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภค  อย่างไรก็ดี มีข้อที่ต้องตระหนักว่า แม้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจะได้กระทำอย่างรอบคอบแล้วก็ตาม แต่ผลการประเมินมิใช่ผลการตัดสินใจ แต่จะช่วยให้การอภิปรายถกเถียงในเรื่องนั้นเป็นไปอย่างมีเหตุผลหรือมีคุณภาพมากขึ้น อันจะทำให้การตัดสินใจในท้ายที่สุดเป็นไปอย่างสมเหตุสมผลมากขึ้น ดังเช่นที่จาคอปเคยแสดงความเห็นไว้ว่า “องค์ประกอบสำคัญที่สุดในการตัดสินใจของรัฐบาลมิใช่การคำนวณที่ถูกต้อง แต่เป็นการถามคำถามที่ถูกต้อง การทำความเข้าใจผลกระทบในภาวะปัจจุบันของโลก และการสำรวจความเป็นไปได้ในทุกทาง”[๑๒]


                   โดยทั่วไป กรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่
·         การวิเคราะห์ปัญหาและวัตถุประสงค์ของข้อเสนอให้มีกฎหมาย
·         การอธิบายทางเลือกอื่น (ทั้งทางเลือกที่เกี่ยวและไม่เกี่ยวกับกฎหมาย) เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนด
·         การประเมินผลกระทบที่สำคัญทั้งผลกระทบทางบวกและทางลบ ตลอดจนการประเมินผลที่จะได้รับและต้นทุนต่อผู้บริโภค ภาคธุรกิจ และกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียอื่น
·         การปรึกษาหารือกับผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียอื่น
·         การเสนอแนะทางเลือกที่เหมาะสม และเหตุผลสนับสนุน

                   กรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายข้างต้น แม้จะเป็นหลักการพื้นฐานของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย แต่ไม่ใช่ว่าทุกประเทศต้องดำเนินการตามกรอบนั้นทุกเรื่อง แต่ละประเทศควรนำกรอบการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายดังกล่าวเป็น “แนวทาง” การพัฒนาระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของตนโดยคำนึงถึงความต้องการและข้อจำกัดของตน สำหรับกระบวนการนำกรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปประยุกต์ใช้อย่างสอดคล้องกับความต้องการและข้อจำกัดของแต่ละประเทศนั้น จากการศึกษาประสบการณ์ของประเทศที่มีการนำกรอบการประเมินผลดังกล่าวไปประยุกต์ใช้แล้ว มีข้อสังเกตดังนี้

                   ประการที่หนึ่ง ต้องมีการพัฒนาทักษะการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายภายในหน่วยงานของภาครัฐ รวมทั้งทักษะในการแจกแจงและการประเมินค่าต้นทุนและผลที่จะได้รับ แต่โดยทั่วไปแล้ว ต้นทุนและผลที่ได้รับในเชิงปริมาณรวมทั้งสิ่งที่จับต้องได้จะมีผลต่อการประเมินอย่างมาก ดังนั้น จึงอาจลดความเข้มข้นของการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายลงเหลือเฉพาะการประเมินต้นทุนและผลที่จะได้รับที่สามารถนำมาพิจารณาได้ทางเศรษฐกิจเท่านั้น หรืออาจกำหนดให้พิจารณาเพียงทางเลือกที่ถูกที่สุดที่จะทำให้ข้อเสนอนั้นบรรลุเป้าหมายได้ (พิจารณาเฉพาะต้นทุนและประสิทธิภาพเท่านั้น) โดยไม่ต้องคำนึงถึงผลที่จะได้รับ แต่การลดความเข้มข้นในการประเมินลงก็เสี่ยงที่จะทำให้มีการละเลยความสำคัญของผลที่จะได้รับจากกฎหมายที่แตกต่างกัน

                   ประการที่สอง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำให้ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องอย่างกว้างขวางเพื่อให้ได้ข้อมูลที่รอบด้านมาประกอบการพิจารณาถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย แต่หลายประเทศไม่มีแนวปฏิบัติที่จะรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวางก่อนการออกกฎหมาย หรือเลือกรับฟังความคิดเห็นเฉพาะกฎหมายบางฉบับด้วยเหตุผลทางการเมือง อีกทั้งการรับฟังความคิดเห็นและวิเคราะห์ผลกระทบเป็นกระบวนการที่ใช้เวลามากพอสมควร และมีต้นทุนในการดำเนินการมาก ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อรัฐบาลที่ไม่มีความพร้อม นอกจากนี้ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเกิดขึ้นได้ในหลายขั้นตอนในกระบวนการออกกฎหมาย ไม่ว่าจะก่อนการเสนอให้มีกฎหมาย การยกร่างกฎหมาย หรือการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา การรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมควรต้องกระทำอย่างรอบคอบตั้งแต่แรกโดยวิเคราะห์กลุ่มผู้ที่จะรับฟังให้ชัดเจนโดยคำนึงถึงผู้ได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม หรือสิ่งแวดล้อมจากกฎหมายนั้น และกำหนดวิธีรับฟังความคิดเห็นให้เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมาย และที่สำคัญ การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นนั้นต้องทำทุกเรื่อง ไม่ควรให้เป็นดุลพินิจของฝ่ายการเมือง

                   ประการที่สาม การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายต้องทำกันอย่างจริงจัง และเคร่งครัด การดำเนินการดังกล่าวจึงต้องการแรงสนับสนุนที่ชัดเจนและจริงจังจากรัฐบาล นอกจากนี้ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์เช่นว่านี้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์กรอย่างจริงจังเพื่อพัฒนาการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของประชาชน และถือเป็นกระบวนงานหนึ่งของการปฏิรูประบบราชการ

                   ประการที่สี่  เป็นไปได้ที่การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอาจต้องเผชิญกับการต่อต้านของกลุ่มผู้เสียประโยชน์ ในทางปฏิบัติ การกำหนดนโยบายของกฎหมายมักถูกครอบงำโดยกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม ในเชิงเศรษฐศาสตร์สามารถอธิบายได้ว่าทุนจะไหลไปยังที่ที่มีผลตอบแทนสูงสุด และโดยที่การกำหนดนโยบายของกฎหมายจะนำมาซึ่งการผลักดันให้มีกฎหมายและการกำหนดเนื้อหาสาระของกฎหมาย ทุนของกลุ่มผลประโยชน์จึงไหลไปที่ผู้เกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับกฎหมาย ดังนั้น รัฐสภาหรือรัฐบาลจึงมักจะเสนอกฎหมายที่เป็นประโยชน์ต่อกลุ่มผลประโยชน์ที่สนับสนุนตนอยู่ ทางปฏิบัติดังกล่าวจึงตรงข้ามกับการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่มุ่งเน้นการหาข้อเท็จจริงเพื่อประกอบการพิจารณาของผู้มีอำนาจเพื่อให้ตัดสินใจอย่างสมเหตุสมผล อีกทั้งการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นการสกัดกั้นการครอบงำกระบวนการออกกฎหมายกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง และต้องมีการจำแนกและประเมินต้นทุนและผลที่จะได้รับจากกฎหมายอย่างชัดเจน อันจะทำให้กระบวนการออกกฎหมายมีความโปร่งใสและเชื่อถือได้ และทำลายการครอบงำของกลุ่มผลประโยชน์

การประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                   เมื่อมีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้อย่างแพร่หลาย ทำให้เกิดแนวคิดตามขึ้นมาด้วยว่าจะต้องมีกระบวนการติดตามและประเมินคุณภาพหลังจากที่มีการนำมาตรการดังกล่าวไปใช้ด้วย อีกทั้งการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้ยังเป็นการสนับสนุนแนวคิด “การมีกฎหมายที่ดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่” หากมีการนำผลการประเมินคุณภาพไปปรับปรุงข้อเสนอให้มีกฎหมายในอนาคต นอกจากนี้ หากผู้เกี่ยวข้องภายนอกได้มีโอกาสเข้าถึงผลการประเมินคุณภาพ ผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายอาจได้รับความเชื่อถือมากขึ้นด้วย OECD ได้ให้คำจำกัดความของ “กฎหมายที่มีคุณภาพ” ไว้ว่าหมายถึง กฎหมายที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่กำหนด กลไกของกฎหมายต้องเหมาะสมและมีประสิทธิผลเพื่อให้วัตถุประสงค์เหล่านี้ประสบความสำเร็จ เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล มีความโปร่งใส และรับผิดชอบ

                   ดังนั้น การประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงมีเป้าหมายเพื่อนำผลการตรวจสอบไปปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในแง่การกำหนดวัตถุประสงค์เชิงนโยบายของกฎหมาย เนื่องจากวัตถุประสงค์เชิงนโยบายเหล่านี้เกิดขึ้นในหลายระดับ ในความหมายอย่างแคบ วัตถุประสงค์เชิงนโยบายจะพิจารณาจากกลไกหรือมาตรการที่ช่วยให้กฎหมาย “ดีขึ้น”  แต่ในความหมายอย่างกว้าง วัตถุประสงค์เชิงนโยบายอาจพิจารณาจากความเติบโตทางเศรษฐกิจ ความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม หรือความยุติธรรมในสังคม

                   ด้วยเหตุผลดังกล่าว การประเมินคุณภาพจึงอาจทำได้ในหลายระดับดังต่อไปนี้
·         การประเมินความครบถ้วนของขั้นตอน เป็นการตรวจสอบว่ารายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่จัดทำขึ้นเป็นไปตามกระบวนการและขั้นตอนที่กำหนดไว้หรือไม่
·         การประเมินผลผลิต  เป็นการตรวจสอบเชิงคุณภาพว่าการวิเคราะห์ต่าง ๆ ดำเนินการอย่างมีคุณภาพหรือไม่
·         การประเมินผลลัพธ์ เป็นการตรวจสอบว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงของกฎหมาย สอดคล้องกับผลลัพธ์ตามรายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายหรือไม่
·         การประเมินผลกระทบ เป็นการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายเมื่อพิจารณาจากเป้าหมายทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่กำหนด

                        ในทางปฏิบัติ เป็นการยากที่จะกำหนดตัวชี้วัดด้านคุณภาพสำหรับการประเมินคุณภาพแต่ละระดับ รวมทั้งความชัดเจนของการประเมินคุณภาพแต่ละระดับ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประเมินผลลัพธ์และผลกระทบ การประเมินส่วนใหญ่จึงเป็นการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนและผลผลิต

                   สำหรับการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนนั้น โดยทั่วไปจะตรวจสอบจากรายการที่กำหนดไว้ในกรอบการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย เช่น รายการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD ในกล่อง ๑.๑
  
กล่อง ๑.๑ รายการการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของ OECD
                   ๑. มีการระบุปัญหาที่แท้จริงแล้วหรือไม่?
                   ๒. การเข้าแทรกแซงของภาครัฐเหมาะสมหรือไม่?
                   ๓. การออกกฎหมายเป็นวิธีการที่ดีที่สุดในการแทรกแซงของภาครัฐหรือไม่?
                        ๔. มีอำนาจในการออกกฎหมายนั้นหรือไม่?
                        ๕. หน่วยงานของภาครัฐระดับใดที่ควรกำหนดให้เป็นผู้มีอำนาจดำเนินการ?
                   ๖. ประโยชน์ที่จะได้รับจากการออกกฎหมายนั้นเหมาะสมกับต้นทุนในการออกกฎหมายและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายหรือไม่?
                   ๗. ผลกระทบที่เกิดจากกฎหมายนั้นที่มีต่อสังคมมีความโปร่งใสหรือไม่?
                   ๘. เนื้อหาสาระของกฎหมายมีความชัดเจน สอดคล้องกับกฎหมายอื่น เข้าใจง่าย และเข้าถึงได้โดยผู้ใช้กฎหมายและประชาชนหรือไม่?
                   ๙. กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียต่าง ๆ มีโอกาสแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายนั้นหรือไม่?
                   ๑๐. มีมาตรการที่จะทำให้การบังคับใช้และการปฏิบัติตามกฎหมายนั้นประสบความสำเร็จ

                   ในสหราชอาณาจักร สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินเคยประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของกระทรวงและหน่วยงานอื่นของรัฐโดยใช้รายการคำถามตามกล่อง ๑.๒

กล่อง ๑.๒ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน: รายการคำถาม
          ๑. การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายทำขึ้นภายในระยะเวลาที่เหมาะสมหรือไม่?
          กระทรวงกำหนดวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั้นชัดเจนหรือไม่?
          กระทรวงวางแผนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายสอดคล้องกับความเป็นจริงหรือไม่?
            กระทรวงคำนึงถึงความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายหรือไม่?
          กระทรวงพิจารณาทางเลือกอื่นหรือไม่?
          ทางเลือกอื่นที่นอกเหนือจากการออกกฎหมายมีอะไรบ้าง?
          มีทางเลือกในการออกกฎหมายอื่นหรือไม่?

          ๒. การรับฟังความคิดเห็นมีประสิทธิภาพหรือไม่?
          การรับฟังความคิดเห็นมีประสิทธิภาพเริ่มในชั้นแรกของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายหรือไม่?
          กระทรวงใช้เทคนิคการรับฟังความคิดเห็นที่เหมาะสมหรือไม่?
          กระทรวงให้ข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจากกฎหมายชัดเจนหรือไม่?
          กระทรวงรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียครบถ้วนทุกกลุ่มหรือไม่?
          กระทรวงพิจารณาผลกระทบที่มีต่อธุรกิจขนาดเล็กหรือไม่?
          มีการผลการรับฟังความคิดเห็นไปประกอบการจัดทำกฎหมายหรือไม่?

          ๓. การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการประเมินต้นทุนครบถ้วนหรือไม่?
          มีการนำต้นทุนดำเนินการและนโยบายมาพิจารณาหรือไม่?
          กระทรวงจำแนกผู้ที่ต้องรับภาระต้นทุนแล้วหรือไม่?
          กระทรวงพิจารณาต้นทุนของธุรกิจขนาดเล็กแล้วหรือไม่?
          กระทรวงพิจารณาสิ่งที่อาจกลายเป็นต้นทุนแล้วหรือไม่?
            กระทรวงประเมินต้นทุนของทางเลือกอื่นแล้วหรือไม่?

          ๔. มีการประเมินประโยชน์ที่จะได้รับตามความเป็นจริงหรือไม่?
          กระทรวงจำแนกผู้ที่อาจได้รับประโยชน์หรือไม่?
          ประโยชน์ที่จะได้รับนั้นเป็นไปตามความเป็นจริงและเกี่ยวข้องกับกฎหมายหรือไม่?
          การพิจารณาประโยชน์ที่จะได้รับตรงไปตรงมาหรือไม่?

          ๕. มีการประเมินผลการปฏิบัติตามกฎหมายตามความเป็นจริงหรือไม่?
          มีการนำปัจจัยที่อาจทำให้ไม่มีการปฏิบัติกฎหมายมาพิจารณาหรือไม่?
          กระทรวงประเมินระดับของการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่?
          มีการพิจารณาแนวทางในการส่งเสริมการปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่?

          ๖. มีการติดตามและประเมินค่ากฎหมายนั้นอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่?
          การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการกำหนดกระบวนการติดตามและประเมินค่าว่ากฎหมายนั้นบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่?


                   ผลการศึกษาของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรแสดงให้เห็นว่ามีแนวปฏิบัติที่แตกต่างหลากหลายในการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของหน่วยงานของรัฐ หลายกรณีแสดงถึงแนวปฏิบัติที่ดี ขณะที่หลายกรณีก็ต้องมีการปรับปรุงให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผลการศึกษาแสดงให้เห็นถึงข้อสังเกตที่น่าสนใจหลายประการ ประการที่หนึ่ง การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นถือเป็นแนวปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจในทางนโยบาย และบรรดากฎหมายทั้งหลายได้ผ่านการตรวจสอบผลกระทบมาแล้วทั้งสิ้น ประการที่สอง ในบรรดาการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินนำมาเป็นกรณีศึกษานั้น มีเพียงไม่กี่กรณีที่หน่วยงานไม่ให้ความสนใจทางเลือกอื่นในการแก้ไขปัญหา หรือไม่วิเคราะห์ทางเลือกอื่นเลย ประการที่สาม รูปแบบ เนื้อหาสาระ และระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นมีการพัฒนาอย่างเห็นได้ชัด แม้จะไม่ค่อยมีการบรรจุผลการรับฟังความคิดเห็นในรายงานผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก็ตาม ประการที่สี่ มีการระบุข้อมูลเกี่ยวกับต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับนั้นอย่างหลวม ๆ ในบางกรณีมีการระบุข้อมูลความเสี่ยงและปัญหาที่กฎหมายมุ่งจะแก้ไขอยู่บ้าง ส่วนประโยชน์ที่จะได้รับนั้นจากการนั้นแทบจะไม่พบเลย ในกรณีที่พบข้อมูลที่ไม่ชัดเจนก็มักจะเลยตามเลย และหลายกรณีมีการอ้างอิงอ้างอิงตัวเลขข้อมูลที่ไม่ตรงตามความเป็นจริงอย่างชัดเจนแทนที่จะใช้ข้อมูลประมาณการณ์ ประการที่ห้า แทบไม่มีการพิจารณาถึงการบังคับใช้กฎหมาย การลงโทษ และการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเลย

                   ทั้งนี้ ลีและเคิกร์แปตริกเคยศึกษา “การตรวจสอบผลกระทบในการแก้ไขกฎหมาย” ของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ๒๕๔๙ และได้ผลในทำนองเดียวกัน[๑๓] โดยศึกษาดังกล่าวเป็นการศึกษาปัจจัยในการตรวจสอบผลกระทบ ๕ ปัจจัย โดยแต่ละปัจจัยไม่เกี่ยวข้องซึ่งกันและกัน  ผลการศึกษาแสดงให้เห็นข้ออ่อนหลายประการ รวมทั้งการจำแนกสภาพปัญหาอย่างหยาบ ๆ การตรวจสอบไม่ครอบคลุมผลกระทบอย่างรอบด้าน ขาดความชัดเจนในการอธิบายผลการวิเคราะห์ และขาดความชัดเจนในการให้ข้อมูลผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                   การประเมินผลผลิตมุ่งที่จะแสดงให้เห็นถึงความแตกต่างที่เกิดจากการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในแง่คุณภาพของกลไกตามกฎหมาย วิธีการที่มักจะใช้ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่ การรวบรวมสถิติว่ามีการปรับปรุงหรือยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายมากน้อยเพียงใดภายหลังจากที่ได้มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายดังกล่าวแล้ว อย่างไรก็ดี วิธีการประเมินแบบนี้ไม่สามารถตอบคำถามได้ว่าการปรับปรุงหรือยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายดังกล่าวเป็นผลมาจากการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายโดยตรงหรือไม่ นอกจากนี้ หากมีการถอนข้อเสนอให้มีกฎหมายโดยไม่สอดคล้องกับผลการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย วิธีการประเมินแบบนี้ก็ไม่สามารถอธิบายเหตุผลได้ ในปี ๒๕๔๖ แอมเบลอร์ ซิตเทนเด็น
และชามัตโคว่า
[๑๔]เคยศึกษาการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายของหน่วยงานของรัฐของสหราชอาณาจักร จำนวน ๒๐๐ ตัวอย่าง ที่ดำเนินการในช่วงกลางปี ๒๕๔๑-กลางปี ๒๕๔๕ ผู้วิจัยพบว่า มีหลักฐานเพียงเล็กน้อยเท่านั้นที่ยืนยันว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนำมาซึ่งการยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมาย โดยมีข้อมูลเพียง ๑๑ รายการเท่านั้นที่แสดงให้เห็นว่ามีความเป็นไปได้ในกรณีดังกล่าว อย่างไรก็ดี ผลการวิจัยนี้อาจไม่มีผลกระทบต่อความสำคัญของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย เนื่องจากผู้วิจัยไม่สามารถหาข้อมูลบางส่วนของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่นำมาซึ่งการยกเลิกข้อเสนอให้มีกฎหมายมาประกอบการพิจารณาได้ ในปี ๒๕๔๗ วีเบอร์ตได้ศึกษาการตรวจสอบผลกระทบในการแก้ไขกฎหมายของคณะกรรมาธิการยุโรป และพบว่า “การดำเนินการของสหภาพยุโรปนั้น ไม่มีแม้แต่เรื่องเดียวที่ผ่านการตรวจสอบผลในทางลบของการดำเนินการ และไม่มีแม้แต่เรื่องเดียวที่การไม่สามารถคำนวณประโยชน์สุทธิที่จะได้รับจาการดำเนินการนั้นนำไปสู่การถอนข้อเสนอ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าการไม่มีนโยบายเป็นนโยบายที่ดีที่สุด”[๑๕]

                   อีกวิธีหนึ่งที่ใช้ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ได้แก่การประเมินกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย โดยมุ่งพิจารณาว่าผลการตรวจสอบทำให้ข้อเสนอให้มีกฎหมายเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร วิธีนี้มีประโยชน์ในการทบทวนการดำเนินการตามข้อเสนอแนะที่ได้จากการรับฟังความคิดเห็น และการตัดสินใจภายในฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ดี วิธีนี้ค่อนข้างที่จะมีข้อจำกัดอยู่มาก เนื่องจากขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของผู้บริหารของหน่วยงานของรัฐ ผู้บริหารจึงมีภาระที่จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใสและต้องตัดสินอย่างมีเหตุผลและเป็นธรรม แต่ก็ยากที่ผู้ประเมินภายนอกจะได้ข้อมูลมาประเมินด้วย

                   ในการประเมินผลผลิตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นอาจต้องทดสอบว่า “การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีผลต่อวัฒนธรรมองค์กรและกระบวนการออกกฎหมายมากน้อยแค่ไหนเพียงไร มีความเข้าใจประโยชน์ของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างไร มีการใช้การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายในเชิงรุกมากกว่าเชิงรับหรือไม่” การทดสอบแบบนี้ค่อนข้างที่จะเป็นการประเมินในเชิงคุณภาพที่อาจทำให้เกิดความสับสนขึ้นได้ อย่างไรก็ดี การทดสอบแบบนี้มีข้อดีมากกว่าการประเมินเพียงว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้หรือไม่ เป็นที่น่าสนใจว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของสหราชอาณาจักรซึ่งมีอำนาจตามกฎหมายในการตรวจสอบหน่วยงานของรัฐของสหราชอาณาจักรพบว่ารายการคำถามเพื่อประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่ตนกำหนดขึ้นส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐ โดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นหน่วยงานนำร่องยอมรับว่าการประเมินคุณภาพดังกล่าวทำให้หน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างจริงจัง

                   ส่วนการประเมินผลลัพธ์และการประเมินผลกระทบนั้น หากพิจารณาในแง่เป้าหมายของกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย ปรากฏว่าการประเมินทั้งสองระดับเกี่ยวเนื่องกันมากทางด้านปัจจัยในการออกกฎหมายและผลที่ได้รับ วิธีการประเมินทั้งสองแบบนี้ยุ่งยากมากกว่าการประเมินความครบถ้วนของขั้นตอนและการประเมินผลผลิตตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ความยุ่งยากอยู่ที่การกำหนดเกณฑ์การประเมิน และการพิจารณาว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงข้อเสนอให้มีกฎหมายมากน้อยเพียงใด

                   ความยากในการประเมินนั้นจะยิ่งชัดเจนมากขึ้น ในกรณีที่ต้องพิจารณาว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นมีผลกระทบต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนมากน้อยเพียงใด

                   ประเทศในกลุ่ม OECD วางเกณฑ์การประเมินว่า การปฏิรูปกฎหมายต้องมีผลเป็นการเพิ่มความสามารถทางเศรษฐกิจอย่างชัดเจน โดยสมาชิก OECD หลายประเทศ เช่น แคนาดา สหรัฐอเมริกา และสหราชอาณาจักร กำหนดให้พิจารณาจากการเพิ่มศักยภาพในการผลิตและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจภายในระยะเวลาที่กำหนด โดยที่ประเทศเหล่านี้มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมั่นคง OECD จึงสรุปว่า “ประเทศที่มีนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายที่ชัดเจนและเป็นระบบ จะส่งผลให้เกิดการพัฒนาอย่างรวดเร็วและยั่งยืนกว่าประเทศที่ไม่มีความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว อีกทั้งการมีแผนการดำเนินการที่แน่นอนชัดเจนและตรวจสอบได้ จะยิ่งทำให้การปฏิรูปกฎหมายมีความก้าวหน้า”[๑๖] รายงานของธนาคารโลกเป็นจำนวนมากที่ยืนยันความสัมพันธ์ระหว่างการปฏิรูปกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผลที่เกิดขึ้นต่อผู้ประกอบธุรกิจ กับความสามารถทางเศรษฐกิจ

                        กล่าวโดยสรุป ข้อจำกัดของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายได้แก่การที่ไม่ค่อยมีการให้ความสำคัญกับการติดตามและประเมินผลที่เกิดขึ้น การประเมินคุณภาพของกระบวนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายอย่างเป็นระบบและโปร่งใสจะแสดงให้เห็นว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นประสบความสำเร็จหรือล้มเหลว ทั้งจะช่วยให้มีการพัฒนาคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายได้อีกทางหนึ่งด้วย อย่างไรก็ตาม การสร้างความเชื่อมโยงระหว่างการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายกับการพัฒนาคุณภาพของกระบวนการออกกฎหมาย และระหว่างปัจจัยในการออกกฎหมายกับเป้าหมายการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของชาติ คงต้องได้รับการพัฒนาต่อไป

ความเป็นสากลของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                   ปัจจุบันมีการใช้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐและการตัดสินใจในทางนโยบายเกี่ยวกับกฎหมายกันอย่างกว้างขวาง และสมาชิกส่วนใหญ่ของ OECD ได้ร่วมกันแนวทางการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายขึ้น ในเดือนมีนาคม ๒๕๓๘ สภา OECD ได้ยอมรับ “คำแนะนำว่าด้วยการปรับปรุงคุณภาพของการออกกฎของฝ่ายบริหาร”[๑๗] ที่จัดทำขึ้นจากประสบการณ์ในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ในปี ๒๕๔๐ ที่ประชุมระดับรัฐมนตรีของ OECD ได้รับรองรายงาน เรื่อง การปฏิรูปกฎหมาย ที่แนะนำให้ฝ่ายบริหารนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้ในการพัฒนา ทบทวน และปฏิรูปกฎหมาย จาคอปพบว่าสมาชิก OECD จำนวน ๒๐ จาก ๒๘ ประเทศ[๑๘] มีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้[๑๙] แต่ราดาเอลรี่พบว่ามีเพียง ๙ ประเทศเท่านั้นที่นำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมากำหนดเป็นหลักเกณฑ์การปฏิบัติที่ชัดเจน[๒๐] แม้การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้จะแตกต่างกันไปในหลายต่อหลายประเทศ
แต่จากการศึกษาของ
OECD พบว่ามีลักษณะร่วมกันหลายประการดังปรากฏตามกล่อง ๑.๓

กล่อง ๑.๓ ลักษณะร่วมกันของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย
          ๑. มีการกำหนดว่าปัญหาคืออะไร. รัฐควรเข้าไปจัดการกับปัญหานั้นหรือไม่?
          ๒. มีการพิจารณาทางเลือกอื่นในการแก้ไขปัญหานั้น. ทางเลือกเหล่านี้รวมทั้งวิธีการที่แตกต่าง เช่น การใช้แรงจูงใจทางเศรษฐสาสตร์ หรือความสมัครใจ.
          ๓. มีการพิจารณาผลกระทบของแต่ละทางเลือก รวมทั้งผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้แต่ละทางเลือกนั้น. ผลสุทธิของผลกระทบควรพิจารณาในทางกว้าง. กล่าวโดยทั่วไป กฎหมายหรือการลงทุนในหลายกรณีอาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่จะต้องคำนึงถึง.
          ๔. มีการประเมินผลที่จะได้รับละต้นทุนของแต่ละทางเลือก. ประโยชน์ที่ได้รับควรระบุชัดเจนรวมทั้งประโยชน์ในเชิงกฎหมายถ้าทำได้. ต้นทุนควรเป็นต้นทุนที่อาจเกิดขึ้นจริง. ไม่ใช่เพียงค่าใช้จ่ายทั่วไป.
          ๕. มีการประเมินผลกระทบทางเศรษฐกิจอื่น. รวมทั้งผลกระทบต่อการแข่งขัน ธุรกิจขนาดเล็ก การค้าระหว่างประเทศ.
          ๖. มีการกำหนดตัวผู้ได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์. ได้แก่ผู้ได้รับประโยชน์และเสียประโยชน์จากแต่ละทางเลือก และถ้าเป็นไปได้ สิ่งที่ได้รับหรือความเสียหายที่เกิดขึ้น.
          ๗. มีการสื่อสารกับประชาชนผู้มีส่วนได้เสีย. รวมทั้งมีการดำเนินการต่อไปนี้ด้วย คือ
การแสดงให้เห็นถึงความตั้งใจที่จะออกกฎหมาย ต้นทุนในการบังคับการและปฏิบัติตามกฎหมายและข้อมูลอื่นที่จำเป็น การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับข้อเสนอให้มีกฎหมายและข้อมูลที่สนับสนุนข้อเสนอนั้น และการพิจารณาและการแสดงความคิดเห็นตอบความเห็นของประชาชน.
          ๘. มีการเสนอทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด. รวมทั้งข้อมูลสนับสนุน.
          ๙. มีการกำหนดแผนการวิเคราะห์ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้นอย่างชัดเจน. เป็นเรื่องสำคัญที่จะกำหนดตัวชี้วัดประสิทธิผลในการปฏิบัติอย่างชัดเจน. การวางแผนเป็นเรื่องจำเป็นในการดำเนินการดังกล่าว.

                       จุดเริ่มต้นของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้น เริ่มจากสหรัฐอเมริกา แนวคิดการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายในช่วงทศวรรษที่ ๑๙๗๐[๒๑] เป็นผลมาจากการเพิ่มขึ้นของภาระตามกฎหมายที่เกิดขึ้นจากการออกกฎหมายจำนวนมากในช่วงกลางทศวรรษที่ ๑๙๖๐[๒๒] พร้อม ๆ กับความกังวลที่ว่าภาระเช่นนี้อาจมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของสหรัฐฯ นับแต่ปี ๒๕๓๘ สำนักงานบริหารจัดการและงบประมาณ[๒๓] เรียกร้องให้มีการรายงานต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับจากกฎหมาย และในปี ๒๕๔๓ สำนักงานดังกล่าวได้ตีพิมพ์แนวฏิบัติในการจัดทำรายงานเช่นว่านี้ แนวปฏิบัตินี้ได้ขยายขอบเขตของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายให้รวมถึงต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับบรรดาที่ไม่สามารถจับต้องได้ รวมทั้งต้องมีการประเมินความเสี่ยงและคุณภาพของข้อมูลที่รวบรวมมาใช้ในการจัดทำรายงานด้วย

                   ในสหราชอาณาจักร การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเริ่มต้นขึ้นในทศวรรษที่ ๑๙๘๐[๒๔] ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของความริเริ่มในการทำให้มีกฎหมายน้อยลง (Deregulation) ของรัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยม โดยรัฐบาลได้ตั้ง “คณะทำงานปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น” ขึ้นในปี ๒๕๔๐ เป็นคณะทำงานที่ปรึกษาที่มีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน มีหน้าที่ให้คำแนะนำรัฐบาลในประเด็นที่เกี่ยวกับกฎหมาย โดยมีส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายสังกัดสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบงานธุรการของคณะทำงาน ในปี ๒๕๔๑ นายกรัฐมนตรี[๒๕] ได้กำหนดเป็นนโยบายว่าถ้าไม่มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย คณะรัฐมนตรีจะไม่พิจารณาข้อเสนอให้มีกฎหมายนั้น มีการออกแนวทางปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายที่รวมถึงการตรวจสอบความเสี่ยง และต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับที่กว้างกว่าต้นทุนและประโยชน์ของผู้ประกอบธุรกิจเท่านั้น มีการกำหนดให้ต้องเผยแพร่รายงานการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายต่อสาธารณะเพื่อประโยชน์
ในการติดตามตรวจสอบด้วย

                   ในเดือนมกราคม ๒๕๔๙ รัฐบาลสหราชอาณาจักรได้ยกฐานะของคณะทำงานปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น เป็นคณะกรรมการถาวร (Commission) ทำหน้าที่ให้คำแนะนำรัฐบาลเกี่ยวกับข้อเสนอให้มีกฎหมายใหม่และทบทวนการปฏิบัติงานด้านกฎหมายของรัฐบาลทั้งหมด มีการยกส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย สังกัดสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ขึ้นเป็นกองปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้น เพื่อผลักดันการดำเนินการตามนโยบายปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้นของรัฐบาลอย่างจริงจัง  ทั้งนี้ กองปรับปรุงกฎหมายให้ดีขึ้นนี้ยังคงมีหน้าที่เช่นเดียวกับส่วนการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย

                        ในสหภาพยุโรป การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายถือเป็นส่วนสำคัญของนโยบาย “ธรรมาภิบาลที่ดี” โดยมุ่งการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและการทำให้การบริหารจัดการภาครัฐมีความโปร่งใส ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน และรับผิดชอบมากขึ้น ในการประชุมที่โกเธนเบอร์กในเดือนมิถุนายน ๒๕๔๔ คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปมีมติว่า “การพัฒนาอย่างยั่งยืนควรถือเป็นวัตถุประสงค์หลักของทุกการดำเนินการและนโยบาย...การประเมินผลกระทบต่าง ๆ ของนโยบายทั้งหลายต้องพิจารณาถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคมทั้งภายในและภายนอกสหภาพยุโรปด้วย” และมีการสร้างกระบวนการเพื่อประกันว่าข้อเสนอให้มีกฎหมายแต่ละเรื่องนั้นผ่านการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแล้ว ทั้งผลกระทบภายในและภายนอกสหภาพยุโรป ในคำประกาศของคณะกรรมาธิการยุโรปในปี ๒๕๔๕ ว่าด้วยการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายยืนยันว่าคณะกรรมาธิการยุโรปจะตรวจสอบผลกระทบของข้อเสนอให้มีกฎหมายทุกเรื่อง “เพื่อปรับปรุงคุณภาพและความสอดคล้องของกระบวนการพัฒนานโยบาย” และ “เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผลของปัจจัยแวดล้อมในการออกกฎหมาย อันจะนำไปสู่การปฏิบัติที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหภาพยุโรป”  ในเดือนมิถุนายน ๒๕๔๘ คณะกรรมาธิการยุโรปได้ออกแนวปฏิบัติในการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายฉบับใหม่ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๘  แนวปฏิบัติใหม่นี้ใช้กับการดำเนินงานตามแผนงานของคณะกรรมาธิการยุโรปทุกเรื่อง โดยครอบคลุมถึงข้อเสนอให้มีกฎหมาย การทำรายงานการศึกษาปัญหาและแนวทางในการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ[๒๖] แผนงบประมาณ และการเจรจาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปอาจกำหนดให้มีการตรวจสอบผลกระทบของข้อเสนออื่นที่มิได้อยู่ในแผนงานของคณะกรรมาธิการยุโรปได้อีกด้วย

                   สำหรับประเทศยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก แม้จะอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจจากระบบสังคมนิยมเป็นระบบเศรษฐกิจเสรี แต่ก็มีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบของกฎหมายไปใช้อย่างมีนัยสำคัญ อันแสดงให้เห็นว่าประวัติศาสตร์มิใช่แรงผลักดันแรงเดียวที่นำไปสู่การพัฒนา ศักยภาพในการบริหารจัดการ การมีสถาบันพื้นฐานที่เข้มแข็ง และการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายล้วนเป็นแรงผลักดันการพัฒนาของประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจทั้งสิ้น นอกจากนี้ การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปประยุกต์ใช้ยังมีผลดีต่อภาพลักษณ์ของการเป็น “รัฐบาลที่ดี” ตามหลักการประชาธิปไตยด้วย ทั้งยังสนับสนุนการปกครองตามหลักนิติธรรมภายใต้กฎหมายที่ได้สัดส่วนและเป็นธรรม และทำให้รัฐบาลเป็นรัฐบาลที่มีความรับผิดชอบเพราะต้องมีการประเมินต้นทุนและประโยชน์ที่ได้รับของนโยบายอย่างรอบคอบ ซึ่งช่วยให้สามารถกำหนดนโยบายได้อย่างเหมาะสมโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าและผลที่จะเกิดขึ้นว่าภาคส่วนใดจะได้ประโยชน์อะไร อย่างไร และภาคส่วนใดจะเสียประโยชน์อะไร อย่างไร การรับฟังความคิดเห็นของผู้บริโภค ภาคธุรกิจ และประชาสังคมจะช่วยสร้างความชอบธรรม ความเป็นธรรม และความยุติธรรมในหมู่ประชาชน เงื่อนไขเหล่านี้เป็นสิ่งที่สำคัญอย่างมากสำหรับประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านเหล่านี้ที่บรรดาองค์กรเอกชนและหน่วยงานที่มิใช่ภาครัฐยังไม่เข้มแข็งพอและภาคประชาสังคมยังอ่อนแอและไม่มีบทบาทในการผลักดันการดำเนินนโยบายของรัฐบาล

                   ปัจจุบันประเทศกำลังพัฒนาตระหนักถึงความสำคัญของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากเป็นประโยชน์ต่อการออกแบบและดำเนินการแผนงานปฏิรูปกฎหมาย อันจะนำมาซึ่งการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและการกำหนดนโยบาย อย่างไรก็ดี มีหลักฐานน้อยมากที่แสดงให้เห็นว่ามีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้อย่างเป็นรูปธรรมในประเทศกำลังพัฒนา ในบรรดาประเทศที่มีหลักฐานดังกล่าว ปรากฏว่าแต่ละประเทศมีการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายแตกต่างกันไปทั้งในแง่ประเภทและจำนวนของกฎหมาย และมีบางประเทศที่กำหนดให้มีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเฉพาะข้อเสนอให้มีกฎหมายที่มีผลกระทบต่อนโยบายทางเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่เป็นที่ยอมรับในบรรดาประเทศเหล่านี้ว่าการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายควรรวมถึงการตรวจสอบต้นทุนและผลที่ได้รับด้วย ส่วนวิธีการประเมินคุณภาพของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นล้วนอยู่ในระหว่างการพัฒนา

สรุป

                   ทศวรรษที่ผ่านมาแสดงให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญเกี่ยวกับบทบาทของรัฐในกระบวนการเจริญเติบโตและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นผลดีต่อทัศนคติใหม่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยมุ่งเน้นการปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและทำให้การปกครองให้มีความโปร่งใสและรับผิดชอบมากขึ้น การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายจึงถือเป็นแก่นในการมุ่งไปสู่นโยบายและการปกครองที่ “ดีขึ้น” การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายกำหนดกรอบการประเมินที่ต้องดำเนินการเมื่อปรากฏว่าเรื่องนั้นอาจต้องมีกฎหมายขึ้นใหม่ และกำหนดให้ต้องมีการประเมินผลกระทบอันเกิดขึ้นจริงจากกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันด้วย การกำหนดให้ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายต้องมีหลักฐานที่แสดงให้เห็นถึงผลกระทบของข้อเสนอให้มีกฎหมายยังทำให้การกำหนดนโยบายวางอยู่บนพื้นฐานข้อมูลที่ครบถ้วนรอบด้าน อันเป็นการปรับปรุงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายเกี่ยวกับกฎหมาย

                    การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายมีการประยุกต์ใช้เป็นครั้งแรกในกลุ่ม OECD แต่ขณะนี้มีการนำไปใช้กันอย่างแพร่หลายในกลุ่มประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านและประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ดี การนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้นั้นแตกต่างกันในรายละเอียดอันเนื่องมาจากวัตถุประสงค์ในการนำไปใช้ ความสามารถของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และข้อจำกัดทางทรัพยากร หลายประเทศเพิ่งนำการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้เมื่อไม่นานมานี้ และมีข้อมูลไม่มากนักที่แสดงให้เห็นถึงผลของการตรวจสอบที่มีต่อการคุณภาพของการตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย แต่ในบรรดาประเทศที่มีข้อมูลเพียงพอที่จะประเมินผลของการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมาย ข้อมูลแสดงถึงผลลัพธ์ในทางบวกในแง่ที่ว่ากฎหมายมีประสิทธิผลมากขึ้น และทำให้การปกครองเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาลมากขึ้นด้วย

                   หนังสือนี้[๒๗]มุ่งที่จะสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแนวโน้มในการใช้การตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปกฎหมายและการกำหนดนโยบายให้ดีขึ้น หลายประเด็นที่กล่าวถึงในบทนี้จะมีการวิเคราะห์ในรายละเอียดในบทต่อ ๆ ไป ทั้งนี้ ในบทอื่นของหนังสือนี้จะให้ข้อมูลรายละเอียดเกี่ยวกับการนำหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไปใช้ในประเทศต่าง ๆ โดยได้ข้อมูลจากการศึกษาในเชิงลึกของประเทศที่เป็นกรณีศึกษา และผลการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบจากข้อมูลของประเทศที่พัฒนาแล้ว ประเทศที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน และประเทศกำลังพัฒนา

                   แม้หลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายนั้นยังถือได้ว่าเป็นแนวคิดที่ค่อนข้างใหม่และหลายประเทศยังอยู่ในระหว่างการนำไปประยุกต์ใช้ ศึกษา และปรับปรุง แต่ข้อมูลที่ปรากฏในหนังสือนี้ยืนยันชัดเจนว่าทุกประเทศมีวัตถุประสงค์เดียวกันในการผนวกหลักการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายไว้ในกระบวนการตัดสินใจในทางนโยบาย โดยเป็นไปเพื่อยกระดับคุณภาพของกระบวนการออกกฎหมายเพื่อบรรลุถึงเป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม

                       






[๑]สรุปความและเรียบเรียงจากบทความเรื่อง Regulatory Impact Assessment: An Overview ในหนังสือ Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation? Edited by Colin Kirkpatrick and David Parker, Edward Elgar Publishing Ltd., 2007
[๒]Hallsworth Professor of Development and Economic สถาบันเพื่อการพัฒนานโยบายและการบริหารจัดการ มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ และผู้อำนวยการร่วมของโครงการวิจัยกฎหมาย ศูนย์ศึกษากฎหมายและการแข่งขัน มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ - ผู้เรียบเรียง  
[๓]Research Professor in Privatization and Regulation มหาวิทยาลัยแคลนฟิลด์ และผู้อำนวยการร่วมของโครงการวิจัยกฎหมาย ศูนย์ศึกษากฎหมายและการแข่งขัน มหาวิทยาลัยแมนเชสเตอร์ - ผู้เรียบเรียง 
[๔]รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา
[๕]อยู่ในตำแหน่งระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๔-๒๕๓๒ - ผู้เรียบเรียง
[๖]อยู่ในตำแหน่งระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๒-๒๕๓๓ - ผู้เรียบเรียง
[๗]Regulatory Impact Assessment (RIA) ซึ่งประเทศไทยเรียกกระบวนการดังกล่าวเพื่อความเข้าใจที่ง่ายขึ้นว่า “การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย” – ผู้เรียบเรียง
[๘]หมายถึงประเทศยุโรปกลางและยุโรปตะวันออกที่กำลังมีการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจจากระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม เป็นระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม - ผู้เรียบเรียง
[๙]ผู้เรียบเรียงมีข้อสังเกตว่า ประเทศไทยมีการตรวจสอบผลกระทบในการออกกฎหมายเพื่อประกอบการตัดสินใจในทางนโยบายเช่นกัน นั่นคือ “การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย” อันเป็นส่วนหนึ่งของระเบียบว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่ออกตามความในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๘ แต่ยังไม่มีระบบการประเมินค่าความสำเร็จในการดำเนินการดังกล่าว ผู้เรียบเรียงเห็นว่าหากมีระบบดังกล่าว น่าจะทำให้การตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายประสบความสำเร็จมากขึ้นและเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจเกี่ยวกับกฎหมายของรัฐบาลได้อย่างแท้จริง
[๑๐]หมายถึงหนังสือ Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation?  
[๑๑]Organization for Economic Co-operation and Development ตั้งขึ้นโดย Convention on Organization for Economic Co-operation and Development of December ๑๔, ๑๙๖๐ ปัจจุบันมีสมาชิก ๓๐ ประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมัน ออสเตรเลีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ เป็นต้น - ผู้เรียบเรียง  
[๑๒]Jacobs, S. (2004), “Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Market,” Public Money & Management, 24 (5), p. 287.
[๑๓]Lee, N. and Kirkpatrick, C. (2006), “A Pilot Study of the Quality of European Commission Extended Impact Assessments,” Impact Assessment and Project Appraisal, 24 (1).
[๑๔]Ambler, T., Chittenden, F., and Shamutkova, M. (2003), Do regulators Play by the Rules? An Audit of Regulatory Impact Assessments, London: British Chambers of Commerce. 
[๑๕]Vibert, F. (2004), The EU’s New System of Regulatory Impact Assessment – A Scorecard, London: European Policy Forum.
[๑๖]OECD (2002), Regulatory policies in the OECD Countries: From Intervention to Regulatory Governance, Paris: OECD, p.40.
[๑๗]Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation - ผู้เรียบเรียง
[๑๘]จำนวนสมาชิกทั้งหมดของ OECD ในขณะนั้น - ผู้เรียบเรียง
[๑๙]Jacobs, S. (2002), “Convergence in Impact Analysis: Toward an Integrated Framework for RIA and SIA in European Institutions,” Paper presented at the Sustainability Impact Appraisal Seminar, British Embassy, Brussels, April 2002.
[๒๐]Radaelli, C. (2002), “The Politics of Regulatory Impact Analysis in the OECD Countries,” Mimeo, University of Bradford.
[๒๑]พ.ศ. ๒๕๑๓-๒๕๒๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๒]พ.ศ. ๒๕๐๘-๒๕๑๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๓]Office of Management and Budget (ทำหน้าที่ทำนองเดียวกับสำนักงบประมาณของไทย ผู้เรียบเรียง)
[๒๔]พ.ศ. ๒๕๒๓-๒๕๓๒ - ผู้เรียบเรียง
[๒๕]นายโทนี่ แบลร์ พรรคแรงงาน ดำรงตำแหน่งระหว่างวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๐ - ผู้เรียบเรียง
[๒๖]European Commission’s White Paper – ผู้เรียบเรียง
[๒๗]หมายถึงหนังสือ Regulatory Impact Assessment: Toward Better Regulation? ผู้สนใจอ่านบทความอื่น ๆ ในหนังสือเล่มนี้ สามารถสอบถามรายละเอียดได้ที่ห้องสมุดศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา - ผู้เรียบเรียง